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La Cour dresse le bilan intermédiaire de cette expérimentation, menée sur la base d’un échantillon de 25 collectivités volontaires et qui durera jusqu’en 2023. Elle souligne l’importance du chemin restant à parcourir.
Plusieurs chantiers conséquents sont identifiés pour assurer le succès d’une fiabilisation des comptes locaux, gage de transparence de la gestion publique locale. L’élaboration d’un recueil des normes comptables applicables au secteur public local, la simplification des référentiels budgétaires et comptables ou la perspective du compte financier unique en constituent quelques exemples.
La Cour identifie les facteurs clés de réussite d’une démarche de certification, dans la perspective du choix qui reviendra au Parlement au terme de cette expérimentation.
Un long chemin à parcourir avant de disposer de comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de la situation financière des collectivités
Les diagnostics globaux d’entrée, réalisés en 2017 auprès des vingt-cinq collectivités expérimentatrices, soulignent l’importance du chemin qui reste à parcourir, y compris dans les plus grandes d’entre elles, pour que les états financiers fassent l’objet d’une certification avec ou sans réserves. Ces diagnostics, qui rejoignent largement les constats faits par les chambres régionales des comptes, ont mis en évidence les chantiers à ouvrir, mais ils ont aussi engagé une dynamique de changement au sein des collectivités expérimentatrices pour revoir leur organisation financière, insuffler une culture de maîtrise des risques à l’ensemble des services, dont l’implication est essentielle pour bâtir ou consolider un dispositif de contrôle interne efficace et, in fine, améliorer la fiabilité des comptes.
Un premier chantier important concerne le périmètre des états financiers, et donc de l’entité comptable, qui ne doit pas être tributaire de choix d’architecture budgétaire, tels que la constitution de budgets annexes. Les collectivités doivent aussi avoir une pleine connaissance des entités qui leur sont liées, quelle que soit la nature du lien, et des risques financiers induits. La problématique, propre au secteur local, de l’évolution des champs de compétences (tant géographiques que fonctionnels) a en outre des incidences importantes sur les états financiers, dont toutes les conséquences n’ont pas encore été tirées.
La création d’un véritable dispositif de contrôle interne comptable et financier est le deuxième chantier important dont les diagnostics ont révélé l’urgence. En l’état actuel, il n’existe que peu de dispositifs de maîtrise des risques associés ou de structures dédiées au contrôle interne. Les processus de gestion, à commencer par les plus significatifs (la chaîne comptable de la dépense et des recettes diverses, l’actif immobilisé, etc.) sont insuffisamment décrits de manière formalisée et documentée. Il en résulte que, tant les risques que les contrôles qui doivent y être associés sont rarement identifiés et formalisés.
La fiabilisation des comptes doit faire l’objet de mesures rapides et d’envergure. De tous les cycles comptables, l’actif immobilisé est celui où les progrès à accomplir sont les plus importants et les plus complexes, tant en ce qui concerne sa consistance physique (absence d’inventaire physique, absence de suivi des sorties d’immobilisations) que la justification de sa valeur comptable. Pour d’autres cycles comptables (produits des services et du domaine, régies de recettes, stocks, provisions pour créances anciennes ou pour risques et charges, engagements hors bilan), la mise à niveau suppose un effort soutenu afin de pouvoir présenter une image fidèle et sincère de la situation financière des collectivités avant l’échéance de l’expérimentation.
Enfin, l’urbanisation des systèmes d’information financière constitue un préalable à la certification, notamment s’agissant de l’articulation entre le "cœur comptable" et des applications "métier". Il ressort des diagnostics que beaucoup reste à faire pour maîtriser les risques informatiques, particulièrement en matière de gestion des droits et de sécurité des accès aux systèmes d’information.
La poursuite de l’expérimentation (2018-2023)
En fonction des constats effectués à l’issue des diagnostics globaux d’entrée et des audits ciblés, la Cour sera en mesure de proposer aux collectivités des modalités de poursuite de l’expérimentation adaptées à chacune d’entre elles.
Pour les collectivités qui ont le plus progressé, et qui en ont les capacités techniques et les moyens, l’expérimentation se poursuivrait par une certification conventionnelle, assurée par des professionnels du chiffre, suivant un cahier des charges préalablement défini par la Cour, qui préciserait, notamment, le rôle dévolu à celle-ci pendant cette phase.
À côté de cette certification conventionnelle des comptes, il pourrait être proposé à certaines collectivités de tester d’autres modes d’appréciation de la fiabilité de leurs comptes. Ce choix pourrait tenir compte non seulement des constats effectués dans le cadre des diagnostics globaux d’entrée et des audits ciblés, mais de leurs capacités techniques et humaines. Ces modes alternatifs pourraient se traduire par un examen limité des comptes ou de certains postes comptables, ou par une mission de présentation des comptes. Ils pourraient être mis en œuvre soit par des professionnels du chiffre, soit, le cas échéant, par la direction générale des finances publiques.
Premiers éléments sur les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes publics locaux
L’achèvement du recueil des normes comptables, qui ne remet pas en cause le monisme budgétaro-comptable applicable au secteur public local, est un préalable au lancement d’une certification des comptes étendue à tout ou partie des collectivités locales. L’établissement de ce recueil est l’occasion de revoir la pertinence des dérogations existantes aux principes comptables généraux.
La convergence vers un référentiel budgétaire et comptable commun à l’ensemble des entités du secteur public local est souhaitable, qu’un processus de certification des comptes soit lancé ou non.
Disposer d’un seul référentiel normatif serait une mesure de simplification et d’économie de moyens pour tous. L’organisation actuelle des instructions budgétaires et comptables pourrait faire l’objet de modifications en conséquence. Une réflexion doit aussi être menée sur l’adaptation de ce recueil et des obligations réglementaires associées aux petites collectivités.
L’expérimentation du compte financier unique (CFU), déjà recommandé par la Cour, ne facilitera les travaux d’un certificateur que s’il ne s’ajoute pas aux deux comptes existants, mais s’il les remplace, associant dans un ensemble structuré les éléments de comptabilité générale - seuls soumis à certification - et les restitutions d’ordre budgétaire appropriées.
La démarche de fiabilisation des comptes nécessite des moyens humains et techniques importants, tant pour les collectivités que pour le réseau des comptables publics, car ils présentent tous deux des faiblesses organisationnelles et technologiques. Les coûts liés par convention au projet, qui font l’objet d’une première évaluation, mais surtout les coûts engagés pour la mise en œuvre des recommandations permettront d’établir in fine un bilan coûts/avantages de l’expérimentation de la certification des comptes.
COUR DES COMPTES - Rapport complet - 2019-06-19
Plusieurs chantiers conséquents sont identifiés pour assurer le succès d’une fiabilisation des comptes locaux, gage de transparence de la gestion publique locale. L’élaboration d’un recueil des normes comptables applicables au secteur public local, la simplification des référentiels budgétaires et comptables ou la perspective du compte financier unique en constituent quelques exemples.
La Cour identifie les facteurs clés de réussite d’une démarche de certification, dans la perspective du choix qui reviendra au Parlement au terme de cette expérimentation.
Un long chemin à parcourir avant de disposer de comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de la situation financière des collectivités
Les diagnostics globaux d’entrée, réalisés en 2017 auprès des vingt-cinq collectivités expérimentatrices, soulignent l’importance du chemin qui reste à parcourir, y compris dans les plus grandes d’entre elles, pour que les états financiers fassent l’objet d’une certification avec ou sans réserves. Ces diagnostics, qui rejoignent largement les constats faits par les chambres régionales des comptes, ont mis en évidence les chantiers à ouvrir, mais ils ont aussi engagé une dynamique de changement au sein des collectivités expérimentatrices pour revoir leur organisation financière, insuffler une culture de maîtrise des risques à l’ensemble des services, dont l’implication est essentielle pour bâtir ou consolider un dispositif de contrôle interne efficace et, in fine, améliorer la fiabilité des comptes.
Un premier chantier important concerne le périmètre des états financiers, et donc de l’entité comptable, qui ne doit pas être tributaire de choix d’architecture budgétaire, tels que la constitution de budgets annexes. Les collectivités doivent aussi avoir une pleine connaissance des entités qui leur sont liées, quelle que soit la nature du lien, et des risques financiers induits. La problématique, propre au secteur local, de l’évolution des champs de compétences (tant géographiques que fonctionnels) a en outre des incidences importantes sur les états financiers, dont toutes les conséquences n’ont pas encore été tirées.
La création d’un véritable dispositif de contrôle interne comptable et financier est le deuxième chantier important dont les diagnostics ont révélé l’urgence. En l’état actuel, il n’existe que peu de dispositifs de maîtrise des risques associés ou de structures dédiées au contrôle interne. Les processus de gestion, à commencer par les plus significatifs (la chaîne comptable de la dépense et des recettes diverses, l’actif immobilisé, etc.) sont insuffisamment décrits de manière formalisée et documentée. Il en résulte que, tant les risques que les contrôles qui doivent y être associés sont rarement identifiés et formalisés.
La fiabilisation des comptes doit faire l’objet de mesures rapides et d’envergure. De tous les cycles comptables, l’actif immobilisé est celui où les progrès à accomplir sont les plus importants et les plus complexes, tant en ce qui concerne sa consistance physique (absence d’inventaire physique, absence de suivi des sorties d’immobilisations) que la justification de sa valeur comptable. Pour d’autres cycles comptables (produits des services et du domaine, régies de recettes, stocks, provisions pour créances anciennes ou pour risques et charges, engagements hors bilan), la mise à niveau suppose un effort soutenu afin de pouvoir présenter une image fidèle et sincère de la situation financière des collectivités avant l’échéance de l’expérimentation.
Enfin, l’urbanisation des systèmes d’information financière constitue un préalable à la certification, notamment s’agissant de l’articulation entre le "cœur comptable" et des applications "métier". Il ressort des diagnostics que beaucoup reste à faire pour maîtriser les risques informatiques, particulièrement en matière de gestion des droits et de sécurité des accès aux systèmes d’information.
La poursuite de l’expérimentation (2018-2023)
En fonction des constats effectués à l’issue des diagnostics globaux d’entrée et des audits ciblés, la Cour sera en mesure de proposer aux collectivités des modalités de poursuite de l’expérimentation adaptées à chacune d’entre elles.
Pour les collectivités qui ont le plus progressé, et qui en ont les capacités techniques et les moyens, l’expérimentation se poursuivrait par une certification conventionnelle, assurée par des professionnels du chiffre, suivant un cahier des charges préalablement défini par la Cour, qui préciserait, notamment, le rôle dévolu à celle-ci pendant cette phase.
À côté de cette certification conventionnelle des comptes, il pourrait être proposé à certaines collectivités de tester d’autres modes d’appréciation de la fiabilité de leurs comptes. Ce choix pourrait tenir compte non seulement des constats effectués dans le cadre des diagnostics globaux d’entrée et des audits ciblés, mais de leurs capacités techniques et humaines. Ces modes alternatifs pourraient se traduire par un examen limité des comptes ou de certains postes comptables, ou par une mission de présentation des comptes. Ils pourraient être mis en œuvre soit par des professionnels du chiffre, soit, le cas échéant, par la direction générale des finances publiques.
Premiers éléments sur les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes publics locaux
L’achèvement du recueil des normes comptables, qui ne remet pas en cause le monisme budgétaro-comptable applicable au secteur public local, est un préalable au lancement d’une certification des comptes étendue à tout ou partie des collectivités locales. L’établissement de ce recueil est l’occasion de revoir la pertinence des dérogations existantes aux principes comptables généraux.
La convergence vers un référentiel budgétaire et comptable commun à l’ensemble des entités du secteur public local est souhaitable, qu’un processus de certification des comptes soit lancé ou non.
Disposer d’un seul référentiel normatif serait une mesure de simplification et d’économie de moyens pour tous. L’organisation actuelle des instructions budgétaires et comptables pourrait faire l’objet de modifications en conséquence. Une réflexion doit aussi être menée sur l’adaptation de ce recueil et des obligations réglementaires associées aux petites collectivités.
L’expérimentation du compte financier unique (CFU), déjà recommandé par la Cour, ne facilitera les travaux d’un certificateur que s’il ne s’ajoute pas aux deux comptes existants, mais s’il les remplace, associant dans un ensemble structuré les éléments de comptabilité générale - seuls soumis à certification - et les restitutions d’ordre budgétaire appropriées.
La démarche de fiabilisation des comptes nécessite des moyens humains et techniques importants, tant pour les collectivités que pour le réseau des comptables publics, car ils présentent tous deux des faiblesses organisationnelles et technologiques. Les coûts liés par convention au projet, qui font l’objet d’une première évaluation, mais surtout les coûts engagés pour la mise en œuvre des recommandations permettront d’établir in fine un bilan coûts/avantages de l’expérimentation de la certification des comptes.
COUR DES COMPTES - Rapport complet - 2019-06-19
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