Doc - Les finances publiques locales 2018 - la Cour des comptes estime "incertaine" la réalisation de la trajectoire des dépenses publiques

La Cour des comptes rend public son sixième rapport annuel sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, fruit d’un travail commun avec les chambres régionales des comptes.

Elle y propose un bilan inédit de l’impact de la diminution des dotations sur la période 2014-2017
Bien qu’atténuée par le dynamisme de la fiscalité, la baisse de la dotation globale de fonctionnement a eu l’effet escompté en portant un coup d’arrêt à la progression de la dépense locale. Même si 2017 a été marquée par une moindre maîtrise de leurs dépenses, les collectivités locales ont dégagé, pour la troisième année consécutive, une capacité de financement, confirmant l’amélioration globale de leur situation financière.

L’évolution de la situation financière des collectivités locales
Entre 2013 et 2017, la dotation globale de fonctionnement (DGF) est passée de 41,5 Md€ à 30,9 Md€. Les dépenses de fonctionnement, dont la réduction constituait l’objectif premier de la baisse de la DGF, ont ralenti grâce aux efforts de gestion consentis par les collectivités locales, notamment sur les dépenses de personnel et les achats de biens et de services, et leur poids rapporté au PIB a baissé depuis 2014. L’investissement local a diminué de 11 % entre 2013 et 2017. Dans l’ensemble, les administrations publiques locales ont renoué avec des excédents qu’elles n’avaient plus connus depuis 2003. Le redressement amorcé est néanmoins fragile, au vu de l’évolution constatée en 2017, et modeste au regard de la trajectoire antérieure : la capacité d’autofinancement des collectivités aujourd’hui est loin du niveau de 2011.

Les perspectives d’évolution des finances publiques locales
Le nouveau dispositif de contractualisation avec les collectivités locales instauré par l’État vise à limiter à 1,2 % l’évolution en valeur de leurs dépenses de fonctionnement. Si la reprise de l’inflation se confirme, cet objectif ne pourra être atteint qu’au prix d’une réduction des dépenses en volume, inédite jusqu’ici. Dans son principe, conformément à ce qu’avait pu recommander la Cour, il tend à individualiser les efforts de gestion demandés aux collectivités. En pratique toutefois, la modulation reste faible parmi les 322 collectivités concernées.
Les collectivités locales devraient par ailleurs bénéficier d’une évolution de leurs ressources plus favorable à compter de 2018, en raison de l’arrêt de la baisse des concours financiers de l’État, combinée à la croissance toujours soutenue de leurs recettes fiscales.
Au-delà de 2018, une grande incertitude entoure la réalisation de la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. Si l’objectif de dépenses est atteint en début de période, les collectivités devraient connaître une forte amélioration de leur épargne, supérieure au besoin de financement de leurs investissements. Il est peu probable que ce surplus soit affecté à la diminution de leur endettement car la grande majorité des collectivités est peu endettée. De même, une baisse des impôts locaux est peu plausible, compte tenu de l’exonération progressive de la taxe d’habitation engagée par ailleurs. L’importante amélioration de leur équilibre financier pourrait donc conduire les collectivités à sortir de la trajectoire prévue en renforçant leur effort d’équipement ou relançant les dépenses de fonctionnement.

La fiabilité des comptes publics locaux
Un processus d’amélioration de la fiabilité des comptes des collectivités locales est à l’œuvre, en partie, grâce aux travaux du conseil de normalisation des comptes publics. L’adoption d’un compte financier unique serait une source de clarification de l’information financière et d’amélioration de la qualité comptable. Elle devrait à ce titre être expérimentée sans tarder.
L’expérimentation de la certification des comptes publics locaux, conduite par la Cour jusqu’en 2022, fournit quant à elle des enseignements utiles au secteur public local, en illustrant les efforts encore nécessaires pour atteindre une fiabilité suffisante du contrôle interne, des procédures comptables et des systèmes d’information financière.

L’exercice par les communes de leurs compétences scolaire et périscolaire
En raison du développement des activités périscolaires, le rôle des communes en matière scolaire et périscolaire s’est accru. Elles prennent ainsi en charge 37 % de la dépense d’éducation dans le primaire, soit près de 16 Md€. Une attention particulière doit donc être portée au suivi de ces dépenses. La Cour recommande l’élaboration d’un référentiel des coûts, qui pourrait représenter un outil de gestion utile. Les leviers de maîtrise des coûts sont certes réduits, mais les marges de manœuvre existantes, notamment en matière de gestion des personnels, devraient être mieux employées.
La réforme des rythmes scolaires fournit une bonne illustration de la diversité des choix locaux et des coûts budgétaires associés. Le coût de cette réforme, pris en charge aux deux tiers par l’État et par la CNAF, a été très variable selon les communes, en fonction de leur taille, de leur implantation territoriale, de leurs marges budgétaires, de leurs exigences quant à la qualité des services proposés et de leur volonté de mieux prendre en considération le rythme de l’enfant par la fixation des horaires scolaires.
Enfin, l’adaptation du maillage des écoles à l’évolution de la démographie nécessite d’être amplifiée. La dimension intercommunale devrait être mieux prise en compte dans l’élaboration de la carte scolaire, sans qu’il soit utile de transférer les compétences aux EPCI. L’État devrait, en outre, être plus attentif à l’analyse préalable des conditions locales de mise en œuvre de ses réformes.

Recommandations
La Cour formule dix recommandations sur l’évolution des finances locales et l’exercice par les communes de leurs compétences scolaire et périscolaire.

En ce qui concerne les perspectives d’évolution des finances locales :
Pour l’État :
1. Étendre le champ de la contractualisation aux budgets annexes en adaptant préalablement les nomenclatures comptables de façon à mieux isoler les flux croisés entre budgets principaux et budgets annexes ;
2.  Prévoir dans le pacte financier de l’intercommunalité la prise en compte du plafond de dépenses fixé par le contrat ou l’arrêté préfectoral pour la ville-centre ou l’EPCI ; 
3.  Poursuivre la seconde phase de la réforme relative à la révision des valeurs locatives cadastrales en tenant compte de la suppression de la taxe d’habitation (recommandation réitérée) .
Pour les collectivités locales :
4. conformément à l’objectif d’évolution de la dépense locale définie par le Parlement, poursuivre les efforts d’économie, en veillant notamment à contenir les charges de personnel, en agissant sur les effectifs, le temps de travail et le régime indemnitaire, ainsi que sur les autres charges de fonctionnement dont les achats de biens et de services (recommandation réitérée) .

En ce qui concerne l’exercice par les communes de leurs compétences scolaire et périscolaire :
Pour l’État et les communes :
5. Formaliser les échanges d’informations entre les communes et les caisses d’allocations familiales afin de permettre aux premières d’assurer au nom de l’État leur mission de contrôle du respect de l’obligation d’instruction ;
6.  permettre l’utilisation conjointe des outils nécessaires au suivi fiable du nombre d’élèves et élaborer une méthodologie partagée entre l’État et les communes afin de développer en commun des prévisions d’effectifs pluriannuelles ;
7 collecter les données de comptabilité fonctionnelle relatives à l’exercice par les communes de leurs compétences scolaires et périscolaires et établir un référentiel des coûts tenant compte de la taille des communes et du niveau de qualité, distinguant notamment les activités de garderie des activités périscolaires éducatives ;
8.  poursuivre la restructuration du maillage scolaire en développant davantage les outils de concertation et d’accompagnement ;
9. Développer une concertation intercommunale sur le maillage des écoles et la carte scolaire ;
10. élargir le champ et l’objet du projet éducatif territorial (PEDT) pour en faire, dans les communes de plus de 3 500 habitants, un véritable contrat de politique éducative, sur la base d’un diagnostic partagé 

Cour des comptes - Rapport - 2018-09-25
La synthèse