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Évaluation du prêt à taux zéro - La mission recommande de ne pas prolonger le PTZ au-delà du terme prévu

Mis en ligne par ID CiTé le 08/11/2019


Évaluation du prêt à taux zéro - La mission recommande de ne pas prolonger le PTZ au-delà du terme prévu
La mission a réalisé ses travaux en s’appuyant sur des déplacements dans dix communes et intercommunalités représentatives de la diversité des situations en matière de logement. Elle s’est également appuyée sur les données de la Société de gestion des financements et de la garantie d’accession sociale à la propriété (SGFGAS) ainsi que sur les bases Sit@del2 des permis de construire, gérée par le ministère du logement, et DVF (transactions foncières, gérée par la DGFiP).

Le dispositif bénéficie d’un circuit de distribution efficace. Les banques qui le pratiquent depuis 1995 ont développé les outils d’assistance et de soutien permettant aux personnels qui le commercialisent d’en maîtriser les difficultés techniques. La SGFGAS qui recueille les déclarations électroniques contribue à fluidifier l’activité.
Le produit a une excellente notoriété auprès des bénéficiaires potentiels et une bonne image auprès d’eux. Il bénéficie en outre d’un bon suivi statistique à travers les fichiers très riches des déclarations de prêts transmises par les banques à la SGFGAS, que la mission a pu exploiter.

Ces atouts du PTZ sont toutefois indissociables de règles suffisamment souples et lisibles pour être appliquées par les banques. La déconcentration ponctuelle et limitée de dérogations au zonage est possible, sous réserve pour l’administration de certifier sans ambiguïté l’éligibilité au dispositif. Une décentralisation est en revanche inenvisageable. Les collectivités territoriales ont par ailleurs déjà la possibilité de mettre en place des aides propres à l’accession sous conditions de ressources, y compris sous forme de prêt bonifié.

D’après les investigations conduites par la mission, le PTZ ne parait pas avoir d’impact propre sur la nature ou la localisation des biens acquis. Par ailleurs, à partir des données très limitées dont elle a pu disposer, elle n’a pas mis en évidence d’effet spécifique sur l’artificialisation des sols.

La construction de maisons individuelles a diminué en 2018, année de réforme du PTZ qui a réduit de moitié l’aide qu’il apportait en zone détendues (B2 et C) La mission a examiné si cette baisse était imputable à la réforme.

La mission a construit un indicateur permettant de distinguer les cas où le PTZ est présumé avoir eu un impact décisif sur l’acquisition du ménage, qui met en évidence une perte d’efficacité résultant de la baisse des taux d’intérêt.
En zone B2 et C, avant la réforme, le PTZ était décisif pour respectivement 13 % et 9 % de ses bénéficiaires. Sa réforme avait alors peu de raisons objectives d’exercer un effet significatif, ce que confirme l’analyse des chiffres de la construction : le nombre de permis de construire octroyés pour des maisons diminue de manière globalement uniforme et ne porte pas la trace d’un effet spécifique aux zones touchées par la réforme.


La mission recommande donc de ne pas réintroduire de PTZ sur le neuf dans les zones B2 et C au 1er janvier 2020.
La mission souligne cependant que certaines opérations considérées comme neuves fiscalement recouvrent en réalité la rénovation d’un bâti préexistant et préconise de les considérer comme concernant de l’ancien au regard de la politique de l’accession à la propriété.
En zone tendue (A et B1), la proportion des ménages bénéficiaires du PTZ pour lesquels il est présumé avoir un impact décisif s’élève à respectivement 23 % et 16,1 % en 2018. En 2017, le PTZ est présumé avoir eu un effet décisif pour 15 500 de ses bénéficiaires, qui ont consacré 3 Md€ à l’acquisition de leur résidence principale.


Il convient de rechercher l’amélioration de l’efficience du dispositif : sur les 1,9 Md€ que coûtent aux finances publiques les PTZ accordés en 2017, 1,6 Md€ sont dépourvus d’effet décisif. En rapportant le coût total du PTZ au nombre de ménages pour lesquels il est présumé décisif, le coût par dossier présumé déclenché en 2017 s’établit à 124 k€.
Dans le contexte de taux bas, les différents paramètres classiquement utilisés pour accroître l’impact du PTZ (durée du différé, quotité) semblent déjà avoir été activés au maximum de leur capacité, hors extension du niveau d’aide pour les tranches de revenus les plus élevées.


Enfin, l’effet du PTZ au regard de son objectif de primo-accession de ménages modestes, dans les cas où il est présumé décisif, est ambigu. D’une part, en zone tendue, l’accédant aurait sans doute pu devenir propriétaire d’un logement ancien, moins cher à l’acquisition qu’un logement neuf (mais avec des travaux à prévoir dans les années suivantes). D’autre part, les bénéficiaires pour lesquels il semble décisif sont plus jeunes de trois ans que la moyenne des primo-accédants. Les revenus progressant plus rapidement aux alentours de 31 ans, il est probable qu’une partie d’entre eux auraient pu faire l’acquisition d’un logement à 34 ans, l’âge moyen des primoaccédants (au moins dans les secteurs où les prix immobiliers n'auront pas été trop dynamiques).

Pour ces raisons, la mission recommande de ne pas prolonger le PTZ au-delà du terme prévu.
Une politique de soutien à l’accession devrait, le cas échéant, viser à plus d’efficacité et de sélectivité : un meilleur ciblage social, une réduction de l’effet d’aubaine actuel, ce qui nécessitera une réflexion approfondie pour ouvrir des pistes nouvelles. La mission recommande également d’inciter davantage à la rénovation dans l’ancien, dans toute la France, en prévoyant une réflexion sur les coûts de réhabilitation et les garanties à offrir pour les particuliers dans les contrats de rénovation.

Plusieurs options pourraient être envisagées pour les modalités d’un nouveau dispositif : une aide supplémentaire à l’allègement des remboursements (au travers d’un prêt à taux négatif ou un allègement plus direct des mensualités) ou le versement d’une subvention directe.
En matière de lutte contre l’artificialisation, la voie préconisée par France stratégie (réserver le PTZ aux opérations sur des parcelles déjà artificialisée) est pertinente mais impossible à mettre en œuvre dès à présent.
La question de dérogations pour l’acquisition de logements neufs en zones détendues, dans de petits pôles urbains dynamiques, a été posée. La mission n’a pas expertisé ce sujet mais les risques de cette approche lui semblent importants. Elle ne recommande pas de telles ouvertures. Néanmoins, si elles étaient décidées, elles devraient être strictement encadrées, temporaires et conditionnées à l’existence de documents d’urbanisme garantissant le respect effectif de l’objectif de zéro artificialisation nette.


CGEDD - Rapport n° 012887 – 2019-11-07






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