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Le rapport se compose de deux parties, la première présente les évolutions démographiques (fécondité, mortalité etc.) et économiques (chômage, salaires, productivité etc.) observées sur le passé et prévisibles à l'avenir selon différents scénarios, dont dépend le système de retraite et qui déterminent en partie les évolutions des indicateurs de suivi et de pilotage.
La seconde partie décrit les évolutions du système de retraite au regard de ses principaux objectifs, à l'aune des indicateurs de suivi et de pilotage identifiés comme tels par le COR. Sont présentés notamment les évolutions des indicateurs permettant d'apprécier l'objectif de pérennité financière du système de retraite et les leviers de pilotage du système.
Les hypothèses relatives aux rémunérations des fonctionnaires (page 33 du rapport)
Les caractéristiques propres aux cotisations pour la retraite des fonctionnaires rendent les projections du COR sensibles aux hypothèses posées en matière de répartition de l’emploi entre emploi public et emploi privé et en ce qui concerne la part des primes dans les rémunérations des fonctionnaires.
Les hypothèses de croissance de la masse salariale des fonctionnaires
Les ressources, et par conséquent l’équilibre du système de retraite, sont particulièrement sensibles au partage de la masse salariale entre secteurs public et privé du fait du différentiel de taux de cotisation employeur qui existe entre les régimes de la fonction publique et les régimes des salariés du secteur privé
Ainsi, plus la part de la masse des traitements indiciaires des fonctionnaires dans la masse totale des revenus d’activité est faible en projection, du fait d’une évolution relativement moins favorable des effectifs ou des traitements indiciaires des fonctionnaires, plus le taux de prélèvement global du système de retraite à taux de cotisation inchangés devient bas (la part de l’assiette dont le taux de contribution est le plus élevé diminue dans l’assiette totale), et plus les ressources du système de retraite sont faibles en projection.
S’agissant de l’évolution du traitement indiciaire moyen des fonctionnaires, les hypothèses intègrent notamment une hausse modérée à court terme du traitement des fonctionnaires - ce qui conduit à une évolution de leur traitement inférieure à celle du salaire moyen par tête (SMPT34) de l’ensemble de l’économie en début de projection. À partir de 2023, il est fait l’hypothèse que le traitement moyen des fonctionnaires évolue comme le SMPT de l’ensemble de l’économie.
S’agissant de l’évolution des effectifs dans la fonction publique, les hypothèses prennent en compte, de manière conventionnelle, la cible annoncée d’une réduction de 120 000 agents publics entre 2018 et 2022. À partir de 2023, les effectifs dans la fonction publique de l’État sont stables et ceux des fonctions publiques territoriales et hospitalières progressent au même rythme que l’emploi total.
Les évolutions de la part des primes dans la fonction publique
Dans les régimes de la Fonction publique, les cotisations et les pensions sont calculées sur la base du traitement indiciaire, hors primes. Les projections du COR sont habituellement réalisées sous l’hypothèse conventionnelle que la part des primes dans la rémunération moyenne des fonctionnaires reste stable en projection. Cependant, les évolutions passées ne sont pas conformes à cette hypothèse de stabilité. La part des primes dans la rémunération moyenne des fonctionnaires civils de l’État - tous âges confondus - a eu tendance à augmenter depuis plusieurs décennies : elle est ainsi passée de 14,7 % en 1988 à 21,8 % en 2013. Cette hausse semble toutefois marquer le pas depuis 2011. S’agissant de la part des primes en fin de carrière, parmi les fonctionnaires civils de l’État âgés de 55-59 ans, la part des primes est passée en moyenne de 18,4 % en 2009 à 20 % en 2016. La hausse s’observe pour les femmes et les hommes, ainsi que parmi les catégories de fonctionnaire sur lesquelles reposent les cas types du COR, bien qu’elle soit plus limitée chez les enseignants dont la part des primes est faible.
Pour tenir compte de cette augmentation de la part des primes dans les rémunérations des fonctionnaires, les régimes de la Fonction publique (FPE, CNRACL et régime additionnel - RAFP) ont simulé dans le cadre des projections de 2017, une variante "part des primes", où la part des primes continue à augmenter en projection selon la tendance observée au cours des 25 dernières années.
Concrètement, l’effet de cette variante consiste en une progression moins rapide de la masse des traitements bruts par rapport au scénario 1,3 %, et par conséquent des ressources des régimes concernés. Dans un deuxième temps, cette moindre progression des traitements indiciaires conduit à une moindre progression des montants de pension et donc des dépenses du régime.
Cette hypothèse a également un impact sur le taux de remplacement des fonctionnaires, la pension des fonctionnaires étant calculée sur la base du dernier traitement perçu pendant au moins six mois et ne tenant pas compte des primes. Si la part des primes est inchangée, les taux de remplacement projetés pour les fonctionnaires demeurent à peu près constants. À l’inverse, plus la part des primes est élevée, plus le taux de remplacement sera faible.
Ainsi, le taux de remplacement du cas type de fonctionnaire B sédentaire a été projeté selon les deux hypothèses d'évolution de la part des primes.
A noter >> Les écarts de pension entre les femmes et les hommes sont relativement réduits dans la fonction publique et les autres régimes spéciaux, alors qu’ils sont plus importants dans le secteur privé, notamment parmi les non-salariés. Ainsi, le rapport entre la pension moyenne des femmes et celle des hommes, sur le champ des monopensionnés à carrière complète, est en 2017 de 87 % pour les fonctionnaires civils d’État, de 86 % pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et de 84 % pour les assurés des autres régimes spéciaux, contre 67 % pour les salariés relevant du régime général et 66 % pour les non-salariés.
Conseil d'orientation des retraites - Dossier complet - 2019-06-19
La seconde partie décrit les évolutions du système de retraite au regard de ses principaux objectifs, à l'aune des indicateurs de suivi et de pilotage identifiés comme tels par le COR. Sont présentés notamment les évolutions des indicateurs permettant d'apprécier l'objectif de pérennité financière du système de retraite et les leviers de pilotage du système.
Les hypothèses relatives aux rémunérations des fonctionnaires (page 33 du rapport)
Les caractéristiques propres aux cotisations pour la retraite des fonctionnaires rendent les projections du COR sensibles aux hypothèses posées en matière de répartition de l’emploi entre emploi public et emploi privé et en ce qui concerne la part des primes dans les rémunérations des fonctionnaires.
Les hypothèses de croissance de la masse salariale des fonctionnaires
Les ressources, et par conséquent l’équilibre du système de retraite, sont particulièrement sensibles au partage de la masse salariale entre secteurs public et privé du fait du différentiel de taux de cotisation employeur qui existe entre les régimes de la fonction publique et les régimes des salariés du secteur privé
Ainsi, plus la part de la masse des traitements indiciaires des fonctionnaires dans la masse totale des revenus d’activité est faible en projection, du fait d’une évolution relativement moins favorable des effectifs ou des traitements indiciaires des fonctionnaires, plus le taux de prélèvement global du système de retraite à taux de cotisation inchangés devient bas (la part de l’assiette dont le taux de contribution est le plus élevé diminue dans l’assiette totale), et plus les ressources du système de retraite sont faibles en projection.
S’agissant de l’évolution du traitement indiciaire moyen des fonctionnaires, les hypothèses intègrent notamment une hausse modérée à court terme du traitement des fonctionnaires - ce qui conduit à une évolution de leur traitement inférieure à celle du salaire moyen par tête (SMPT34) de l’ensemble de l’économie en début de projection. À partir de 2023, il est fait l’hypothèse que le traitement moyen des fonctionnaires évolue comme le SMPT de l’ensemble de l’économie.
S’agissant de l’évolution des effectifs dans la fonction publique, les hypothèses prennent en compte, de manière conventionnelle, la cible annoncée d’une réduction de 120 000 agents publics entre 2018 et 2022. À partir de 2023, les effectifs dans la fonction publique de l’État sont stables et ceux des fonctions publiques territoriales et hospitalières progressent au même rythme que l’emploi total.
Les évolutions de la part des primes dans la fonction publique
Dans les régimes de la Fonction publique, les cotisations et les pensions sont calculées sur la base du traitement indiciaire, hors primes. Les projections du COR sont habituellement réalisées sous l’hypothèse conventionnelle que la part des primes dans la rémunération moyenne des fonctionnaires reste stable en projection. Cependant, les évolutions passées ne sont pas conformes à cette hypothèse de stabilité. La part des primes dans la rémunération moyenne des fonctionnaires civils de l’État - tous âges confondus - a eu tendance à augmenter depuis plusieurs décennies : elle est ainsi passée de 14,7 % en 1988 à 21,8 % en 2013. Cette hausse semble toutefois marquer le pas depuis 2011. S’agissant de la part des primes en fin de carrière, parmi les fonctionnaires civils de l’État âgés de 55-59 ans, la part des primes est passée en moyenne de 18,4 % en 2009 à 20 % en 2016. La hausse s’observe pour les femmes et les hommes, ainsi que parmi les catégories de fonctionnaire sur lesquelles reposent les cas types du COR, bien qu’elle soit plus limitée chez les enseignants dont la part des primes est faible.
Pour tenir compte de cette augmentation de la part des primes dans les rémunérations des fonctionnaires, les régimes de la Fonction publique (FPE, CNRACL et régime additionnel - RAFP) ont simulé dans le cadre des projections de 2017, une variante "part des primes", où la part des primes continue à augmenter en projection selon la tendance observée au cours des 25 dernières années.
Concrètement, l’effet de cette variante consiste en une progression moins rapide de la masse des traitements bruts par rapport au scénario 1,3 %, et par conséquent des ressources des régimes concernés. Dans un deuxième temps, cette moindre progression des traitements indiciaires conduit à une moindre progression des montants de pension et donc des dépenses du régime.
Cette hypothèse a également un impact sur le taux de remplacement des fonctionnaires, la pension des fonctionnaires étant calculée sur la base du dernier traitement perçu pendant au moins six mois et ne tenant pas compte des primes. Si la part des primes est inchangée, les taux de remplacement projetés pour les fonctionnaires demeurent à peu près constants. À l’inverse, plus la part des primes est élevée, plus le taux de remplacement sera faible.
Ainsi, le taux de remplacement du cas type de fonctionnaire B sédentaire a été projeté selon les deux hypothèses d'évolution de la part des primes.
A noter >> Les écarts de pension entre les femmes et les hommes sont relativement réduits dans la fonction publique et les autres régimes spéciaux, alors qu’ils sont plus importants dans le secteur privé, notamment parmi les non-salariés. Ainsi, le rapport entre la pension moyenne des femmes et celle des hommes, sur le champ des monopensionnés à carrière complète, est en 2017 de 87 % pour les fonctionnaires civils d’État, de 86 % pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et de 84 % pour les assurés des autres régimes spéciaux, contre 67 % pour les salariés relevant du régime général et 66 % pour les non-salariés.
Conseil d'orientation des retraites - Dossier complet - 2019-06-19
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