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La Cour et 13 chambres régionales des comptes ont mené auprès de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) et d’un échantillon de 34 services d’incendie et de secours (SDIS), une enquête sur les personnels de ces établissements publics locaux et les moyens nationaux, notamment aériens, de la sécurité civile.
Les SDIS évoluent dans un contexte marqué par la stagnation de leurs effectifs, la dégradation de la situation financière des départements, qui sont leurs principaux financeurs, et la fragilisation récente du statut juridique des sapeurs-pompiers volontaires. Ils font face par ailleurs à des risques croissants et à des sollicitations toujours plus nombreuses, principalement en matière de secours d’urgence à personne, en raison notamment de la désertification médicale et du vieillissement de la population.
Cette évolution, qui illustre la disponibilité, l’engagement et le dévouement des sapeurs-pompiers, n’est toutefois pas durablement soutenable. L’État et les départements doivent offrir aux SDIS un cadre et des outils qui leur permettent de mieux maîtriser leurs dépenses de personnel. Il leur appartient également de procéder à une revue des missions des services d’incendie et de secours afin de les recentrer sur le cœur de leurs attributions.
La maîtrise des charges de personnel : un enjeu pour les SDIS et les moyens nationaux de la sécurité civile
L’activité des SDIS est de plus en plus tournée vers les secours à victime et les aides à la personne. Ces deux composantes du secours d’urgence à personne ont en effet progressé respectivement de 13 % et 26,6 % entre 2011 et 2017, et représentent désormais près de 84 % de l’ensemble des missions des SDIS (contre 7 % seulement pour la lutte contre les incendies).
Le budget total de fonctionnement des SDIS était de 4,6 Md€ en 2017. Les sapeurs-pompiers volontaires assurent les deux tiers de leur temps d’intervention, pour un quart des rémunérations.
Si les effectifs des sapeurs-pompiers professionnels (environ 40 000), des sapeurs-pompiers volontaires (environ 195 000) et des personnels administratifs, techniques et scientifiques (environ 11 000) sont relativement stables depuis 2011, les charges salariales correspondantes ont augmenté plus vite que les autres charges de fonctionnement des SDIS, sous l’effet notamment de réformes statutaires dont le coût n’a pas été correctement évalué. Aussi, leur part dans les dépenses de fonctionnement de ces établissements, qui était déjà très importante en 2010 (80 %), est-elle passée à près de 83 % en 2017.
Une gestion des ressources humaines perfectible
L’enquête a mis en évidence l’implication insuffisante de la DGSCGC dans la définition de la doctrine d’emploi des SDIS, l’élaboration des textes statutaires régissant les sapeurs-pompiers et la gestion de leurs rémunérations.
Ainsi, sur la base d’une même réglementation, le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels subit des variations importantes selon les SDIS, ce qui en renforce la complexité et le défaut de lisibilité. De même, l’absence persistante d’encadrement de la faculté offerte aux sapeurs-pompiers professionnels d’exercer parallèlement des activités de sapeurs-pompiers volontaires, et de bénéficier à ce titre d’indemnités non soumises à prélèvements fiscaux et sociaux, favorise les abus.
De bonnes pratiques se dégagent toutefois, qu’il appartient à la DGSCGC de valoriser et promouvoir. Par ailleurs, les SDIS sont confrontés au défi de la professionnalisation et de la mutualisation de la gestion de leurs ressources humaines, entre eux et avec les départements.
Des organisations du temps de travail à réformer
Le temps de travail des personnels des SDIS et de la sécurité civile fait l’objet d’organisations variées, peu cohérentes et dérogeant souvent aux règles de droit commun. Il est souvent inférieur à la durée légale annuelle de 1 607 heures, pour tous les types de personnel. Lors de la réalisation du contrôle, le temps de travail du personnel navigant des avions de la sécurité civile était ainsi inférieur de près de 20 % à la durée légale.
Dans les SDIS, la tendance à la réduction du nombre de gardes effectuées par les sapeurs-pompiers professionnels s’est poursuivie et l’absentéisme a augmenté depuis 2011. Par ailleurs, plusieurs de ces établissements ne respectent pas le repos réglementaire qui limite le temps de travail maximum, notamment lorsque des sapeurs-pompiers professionnels assurent des missions de volontariat durant leur repos réglementaire.
Enfin, un arrêt récent de la Cour de justice de l’Union européenne, qui assimile les sapeurs-pompiers volontaires à des travailleurs, fragilise le modèle français de sécurité civile en obligeant à réexaminer les modalités de recours au volontariat, au prix de conséquences financières qui restent à évaluer.
La Cour formule dix recommandations concernant l’État, les SDIS et les départements.
1. procéder à une revue des missions des services d’incendie et de secours, en ce qui concerne en particulier le secours d’urgence à personne (État, SDIS, départements) ;
2. adopter un plan de mise en conformité de l’organisation du temps d’activité des sapeurspompiers volontaires avec le droit européen et mieux encadrer les activités et le temps de repos des sapeurs-pompiers sous " double statut" SPP/SPV (État, SDIS, départements) ;
3. appliquer la modulation des indemnités allouées aux personnels de la sécurité civile, en utilisant de manière effective les critères prévus par les dispositions en vigueur (État, SDIS, départements) ;
4. dresser le bilan financier des réformes statutaires réalisées depuis 2012 et ne pas lancer de nouvelles réformes, notamment au titre de la relance du volontariat, sans en avoir préalablement évalué le coût (État) ;
5. inviter les préfets à subordonner la validation des règlements opérationnels à la démonstration que les régimes de garde et astreintes prévus par les SDIS sont les mieux adaptés à leurs besoins opérationnels et que le temps de travail qui en résulte, le cas échéant après prise en compte des durées d’équivalence, est conforme à la durée légale (État) ;
6. limiter réglementairement le nombre de groupements que peut créer un SDIS, en particulier les groupements fonctionnels (État) ;
7. adapter l’organisation des secours dans le cadre de la déclinaison opérationnelle du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques, notamment au niveau du règlement opérationnel et du règlement intérieur (SDIS) ;
8. faire du débat d’orientation budgétaire et du rapport annuel sur les ressources et les charges prévisibles des SDIS des outils d’information, de transparence et de prospective financières en matière de RH (SDIS) ;
9. améliorer les SIRH pour s’assurer régulièrement de l’adéquation et de l’efficience de l’organisation des SDIS, au regard des besoins opérationnels et du calcul du temps de travail (SDIS) ;
10. objectiver le soutien financier apporté aux SDIS et, dans un contexte de tension budgétaire, le conditionner à la mise en œuvre de mesures d’économie : maîtrise de la masse salariale, mutualisation des fonctions support (départements).
Cour des Comptes - Document complet - 2019-03-26
Cour des Comptes - Synthèse - 2019-03-26
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