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L’essor des polices municipales, déjà observé par la Cour sur la période 2000-2010, s’est poursuivi entre 2010 et 2018. Leurs effectifs ont continué de croître, leur déploiement géographique à se diversifier, leur équipement à se développer et leurs missions à s’élargir jusqu’à s’assimiler, dans certains cas, à celles des forces nationales. Ces évolutions, vouées à se renforcer au cours des prochaines années, appellent une politique volontariste de la part de l’État pour mieux encadrer certaines pratiques, renforcer la gouvernance au niveau national, mieux former les agents et mieux organiser la complémentarité entre polices municipales et forces de sécurité de l’État.
Un essor continu depuis les années 2000
En dix ans, la place des polices municipales dans le dispositif de sécurité publique s’est renforcée. Bien qu’à un rythme moins rapide qu’entre 2000 et 2010, leurs effectifs ont cru de 18 % entre 2010 et 2019, mais sans corrélation nécessaire avec le niveau de délinquance local. Si elles se concentrent toujours en Île-de-France et dans l’arc méditerranéen, des polices municipales ont aussi été créées dans des régions où elles étaient quasiment absentes il y a dix ans, comme la Normandie, la Bretagne ou les Hauts-de-France. Leur armement s’est également banalisé au cours des dix dernières années : en 2019, 81 % des policiers municipaux disposaient d’armes et 57 % d’une arme à feu.
En matière de missions, toutes les polices municipales ont la responsabilité de la surveillance générale, de la tranquilité et de la salubrité publiques. Elles sont cependant de plus en plus nombreuses à intervenir activement dans la prévention et la lutte contre la délinquance, avec un équipement et des modalités parfois proches de celles de la police nationale. Les polices municipales tendent donc à s’assimiler aux unités de voie publique, au-delà du partage des tâches initialement prévu par les conventions de coordination censées organiser leurs relations. On constate d’ailleurs une baisse des interventions de la police nationale et un effet de substitution dans les communes dotées de polices municipales étoffées.
Des pratiques à mieux encadrer
La vidéoprotection est devenu un instrument quotidien des services de polices municipales et les centres de supervision urbains se sont multipliés ces dernières années. Le débat actuel porte sur l’encadrement des innovations technologiques comme les drones ou la reconnaissance faciale. Ces techniques se sont développées à l’occasion de la crise sanitaire et à la faveur d’un vide juridique persistant, ce qui conduit à un usage non encadré des moyens techniques dont les forces municipales ont fait l’acquisition. Il importe d’y remédier, en trouvant un juste équilibre entre innovation et protection des droits fondamentaux.
Dans le même temps, les missions et les prérogatives des policiers municipaux ont été élargies. Ceux-ci peuvent désormais accéder directement à certains fichiers de police et procéder aux dépistages d’alcoolémie dans le cadre de contrôles routiers. Ces évolutions, réalisées au coup par coup et souvent inabouties, manquent d’une réflexion stratégique d’ensemble sur le positionnement des polices municipales.
Ces lacunes tiennent pour partie à la faiblesse des instances nationales de concertation et de gouvernance, notamment la commission consultative des polices municipales, dont les réunions sont trop peu nombreuses et accaparées par les questions statutaires. Elles tiennent surtout aux réticences de l’État à définir un champ d’intervention clair des polices municipales et une complémentarité assumée avec la police nationale.
Une évaluation et un contrôle à renforcer
L’investissement dans les missions de sécurité est coûteux pour les communes, à la fois en masse salariale, en équipement et en investissement dans les dispositifs de vidéoprotection. Ce coût reste cependant mal connu, à défaut d’une nomenclature comptable qui permettrait d’isoler la composante "police municipale" dans les budgets locaux. La maîtrise de la masse salariale des policiers municipaux, estimée à 1,26 Md€ pour l’ensemble des communes concernées, est pourtant un enjeu central.
De véritables dispositifs d’évaluation de la performance des polices municipales restent à construire et le contrôle externe, aujourd’hui lacunaire car soumis à l’aval de la commission consultative, doit être renforcé.
Plus globalement, le développement des polices municipales risque à terme d’accroître la dépendance des forces de sécurité de l’État à l’égard de services dont ils ne maîtrisent ni la création, ni l’activité. Ce mouvement souligne en creux la difficulté des forces de sécurité nationales à accomplir seules l’ensemble des tâches qui leur incombent.
L’État devrait s’interroger sur la place qu’il souhaite accorder à l’échelon local dans le "continuum de sécurité" entre les forces concourant à la sécurité publique. C’est à cette condition que les polices municipales pourraient devenir un maillon indispensable de la tranquillité et de la sécurité publiques.
La Cour formule 11 recommandations à cette fin.
1. Encourager la mutualisation des moyens humains et matériels des polices municipales au niveau des intercommunalités, en promouvant la dualité d’autorité (gestionnaire/ fonctionnelle) (SGMI, DGCL).
2. Encourager la conclusion de contrats d’objectifs locaux de sûreté avec les autorités organisatrices de la mobilité et leurs exploitants et formaliser des engagements de coordination des forces, notamment municipales, en fonction des territoires (SGMI, DCS, DACG).
3. Modifier l’arrêté portant autorisation d’un traitement automatisé de données à caractère personnel aux fins de permettre un accès direct au fichier FOVeS à des agents de police municipale habilités (SGMI, DCS).
4. Établir une cartographie précise du déploiement des systèmes de vidéoprotection par les collectivités territoriales (SGMI, DCS).
5. Engager une évaluation de l’efficacité de la vidéoprotection de la voie publique, notamment dans l’élucidation des crimes et délits, avec le concours de chercheurs et d’experts (SGMI, DCS, DACG).
6. Dans le cadre des travaux relatifs à une future loi sur la sécurité, définir une politique plus active de soutien et de clarification des missions vis-à-vis des polices municipales, s’appuyant sur une contractualisation et, le cas échéant, un financement adéquat permettant de mieux assurer la complémentarité entre polices nationale et municipale dans le cadre du "continuum de sécurité" (SGMI, DCS).
7. Recentrer la commission consultative des polices municipales sur les enjeux stratégiques et opérationnels pour les polices municipales, en réservant les questions statutaires au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (SGMI).
8. Encadrer, par voie réglementaire, la formation opérationnelle, juridique et déontologique ainsi que les activités des personnels affectés en centre de supervision urbain (SGMI, DGCL, CSFPT, CNFPT).
9. Améliorer la qualité de la formation continue obligatoire et inclure dans la formation initiale la formation préalable à l’armement pour les armes de catégorie D (SGMI, DCS, CNFPT).
10. Inciter les communes et les intercommunalités à évaluer l’activité et l’efficacité des services de police municipale sur leur territoire (SGMI, DCS).
11. Organiser le contrôle externe des polices municipales selon des modalités adaptées (SGMI, DCS).
Le rapport
La synthèse
Un essor continu depuis les années 2000
En dix ans, la place des polices municipales dans le dispositif de sécurité publique s’est renforcée. Bien qu’à un rythme moins rapide qu’entre 2000 et 2010, leurs effectifs ont cru de 18 % entre 2010 et 2019, mais sans corrélation nécessaire avec le niveau de délinquance local. Si elles se concentrent toujours en Île-de-France et dans l’arc méditerranéen, des polices municipales ont aussi été créées dans des régions où elles étaient quasiment absentes il y a dix ans, comme la Normandie, la Bretagne ou les Hauts-de-France. Leur armement s’est également banalisé au cours des dix dernières années : en 2019, 81 % des policiers municipaux disposaient d’armes et 57 % d’une arme à feu.
En matière de missions, toutes les polices municipales ont la responsabilité de la surveillance générale, de la tranquilité et de la salubrité publiques. Elles sont cependant de plus en plus nombreuses à intervenir activement dans la prévention et la lutte contre la délinquance, avec un équipement et des modalités parfois proches de celles de la police nationale. Les polices municipales tendent donc à s’assimiler aux unités de voie publique, au-delà du partage des tâches initialement prévu par les conventions de coordination censées organiser leurs relations. On constate d’ailleurs une baisse des interventions de la police nationale et un effet de substitution dans les communes dotées de polices municipales étoffées.
Des pratiques à mieux encadrer
La vidéoprotection est devenu un instrument quotidien des services de polices municipales et les centres de supervision urbains se sont multipliés ces dernières années. Le débat actuel porte sur l’encadrement des innovations technologiques comme les drones ou la reconnaissance faciale. Ces techniques se sont développées à l’occasion de la crise sanitaire et à la faveur d’un vide juridique persistant, ce qui conduit à un usage non encadré des moyens techniques dont les forces municipales ont fait l’acquisition. Il importe d’y remédier, en trouvant un juste équilibre entre innovation et protection des droits fondamentaux.
Dans le même temps, les missions et les prérogatives des policiers municipaux ont été élargies. Ceux-ci peuvent désormais accéder directement à certains fichiers de police et procéder aux dépistages d’alcoolémie dans le cadre de contrôles routiers. Ces évolutions, réalisées au coup par coup et souvent inabouties, manquent d’une réflexion stratégique d’ensemble sur le positionnement des polices municipales.
Ces lacunes tiennent pour partie à la faiblesse des instances nationales de concertation et de gouvernance, notamment la commission consultative des polices municipales, dont les réunions sont trop peu nombreuses et accaparées par les questions statutaires. Elles tiennent surtout aux réticences de l’État à définir un champ d’intervention clair des polices municipales et une complémentarité assumée avec la police nationale.
Une évaluation et un contrôle à renforcer
L’investissement dans les missions de sécurité est coûteux pour les communes, à la fois en masse salariale, en équipement et en investissement dans les dispositifs de vidéoprotection. Ce coût reste cependant mal connu, à défaut d’une nomenclature comptable qui permettrait d’isoler la composante "police municipale" dans les budgets locaux. La maîtrise de la masse salariale des policiers municipaux, estimée à 1,26 Md€ pour l’ensemble des communes concernées, est pourtant un enjeu central.
De véritables dispositifs d’évaluation de la performance des polices municipales restent à construire et le contrôle externe, aujourd’hui lacunaire car soumis à l’aval de la commission consultative, doit être renforcé.
Plus globalement, le développement des polices municipales risque à terme d’accroître la dépendance des forces de sécurité de l’État à l’égard de services dont ils ne maîtrisent ni la création, ni l’activité. Ce mouvement souligne en creux la difficulté des forces de sécurité nationales à accomplir seules l’ensemble des tâches qui leur incombent.
L’État devrait s’interroger sur la place qu’il souhaite accorder à l’échelon local dans le "continuum de sécurité" entre les forces concourant à la sécurité publique. C’est à cette condition que les polices municipales pourraient devenir un maillon indispensable de la tranquillité et de la sécurité publiques.
La Cour formule 11 recommandations à cette fin.
1. Encourager la mutualisation des moyens humains et matériels des polices municipales au niveau des intercommunalités, en promouvant la dualité d’autorité (gestionnaire/ fonctionnelle) (SGMI, DGCL).
2. Encourager la conclusion de contrats d’objectifs locaux de sûreté avec les autorités organisatrices de la mobilité et leurs exploitants et formaliser des engagements de coordination des forces, notamment municipales, en fonction des territoires (SGMI, DCS, DACG).
3. Modifier l’arrêté portant autorisation d’un traitement automatisé de données à caractère personnel aux fins de permettre un accès direct au fichier FOVeS à des agents de police municipale habilités (SGMI, DCS).
4. Établir une cartographie précise du déploiement des systèmes de vidéoprotection par les collectivités territoriales (SGMI, DCS).
5. Engager une évaluation de l’efficacité de la vidéoprotection de la voie publique, notamment dans l’élucidation des crimes et délits, avec le concours de chercheurs et d’experts (SGMI, DCS, DACG).
6. Dans le cadre des travaux relatifs à une future loi sur la sécurité, définir une politique plus active de soutien et de clarification des missions vis-à-vis des polices municipales, s’appuyant sur une contractualisation et, le cas échéant, un financement adéquat permettant de mieux assurer la complémentarité entre polices nationale et municipale dans le cadre du "continuum de sécurité" (SGMI, DCS).
7. Recentrer la commission consultative des polices municipales sur les enjeux stratégiques et opérationnels pour les polices municipales, en réservant les questions statutaires au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (SGMI).
8. Encadrer, par voie réglementaire, la formation opérationnelle, juridique et déontologique ainsi que les activités des personnels affectés en centre de supervision urbain (SGMI, DGCL, CSFPT, CNFPT).
9. Améliorer la qualité de la formation continue obligatoire et inclure dans la formation initiale la formation préalable à l’armement pour les armes de catégorie D (SGMI, DCS, CNFPT).
10. Inciter les communes et les intercommunalités à évaluer l’activité et l’efficacité des services de police municipale sur leur territoire (SGMI, DCS).
11. Organiser le contrôle externe des polices municipales selon des modalités adaptées (SGMI, DCS).
Le rapport
La synthèse
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