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Les programmes suivis par le rapporteur spécial Philippe Dallier sont les programmes 177 "Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables", 109 "Aide à l'accès au logement", 135 "Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat" et 147 "Politique de la ville", qui représentent 98,9 % des crédits consommés en 2018 par la mission "Cohésion des territoires".
1. UNE GESTION BUDGETAIRE EN VOIE D'AMELIORATION...
Le programme 177 a connu en 2018 une sur-exécution par rapport à la prévision en loi de finances initiale de 121,5 millions d'euros, soit 6,2 %, en autorisations d'engagement (contre 18,9 % en 2017) et de 145,9 millions d'euros, soit 7,5 %, en crédits de paiement (contre 12,7 % en 2017). Les dépassements ont donc été mieux contenus en 2018 qu'au cours de l'exercice précédent. (Lire la suite dans l'article complet)
2. ... MAIS UNE DELIMITATION DU PROGRAMME BUDGETAIRE INSUFFISAMMENT ABOUTIE
Si les centres d'accueil et d'orientation (CAO), mis en place à partir de l'année 2015 pour mettre des migrants à l'abri, ne sont plus financés par le programme 177 depuis le 1er janvier 2017, les centres d'hébergement d'urgence pour migrants (CHUM) d'Île-de-France ont continué en 2018 à être financés par ce programme. Le projet de loi de finances pour 2019 a mis fin à cette situation en transférant la gestion de ces centres aux programmes 303 et 104 à compter de l'exercice 2019.
Toutefois la séparation entre les deux dispositifs demeure incomplète : ainsi les demandeurs d'asile occupaient-ils 5,3 % des places dans les dispositifs d'hébergement généralistes en octobre 2018, soit 7 155 places pour un montant de 59,3 millions d'euros, places qui n'étaient donc pas utilisables pour les publics visés par ces dispositifs. (Lire la suite dans l'article complet)
3. LES LIMITES DU PROGRAMME "LOGEMENT D'ABORD"
Le programme "Logement d'abord", lancé par le Gouvernement à l'automne 2017, n'a pas produit en 2018 tous les résultats escomptés. Le nombre de nuitées d'hôtels a continué à progresser et semble même accélérer, passant de 45 751 en 2017 à 48 198 en juin 2018.
La mise en oeuvre, depuis 2015, d'un plan national de réduction des nuitées hôtelières n'a pas permis de réduire le nombre de nuitées, ni même de le stabiliser. Cette forme d'hébergement est pourtant très insatisfaisante, en raison de son coût élevé comme de l'impossibilité d'y assurer un suivi adapté des personnes hébergées.
Or le nombre de nuitées d'hôtels serait encore plus élevé si on y incluait les hôtels qui ont été rachetés et transformés en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS). Selon les réponses aux questionnaires budgétaires reçues en septembre 2018, deux appels d'offres ont permis l'ouverture de 3 675 places sur le programme 177 (l'objectif initial étant de 5 000) et de 5 351 places sur le programme 303.
Le rapporteur spécial soutient ces opérations de rachat d'hôtels, car les locaux sont alors transformés et adaptés aux besoins des personnes hébergées, qui peuvent bénéficier d'un meilleur suivi. Toutefois elles ne sauraient remplacer le modèle des CHU et des CHRS, en particulier parce que les hôtels rachetés sont souvent situés dans des zones périphériques, mal desservies par les transports en commun.
S'agissant du logement adapté, 1 378 places supplémentaires seulement ont été créées enpension de famille. Lerapporteur spécial craint que l'objectif de création de 10 000 places sur le quinquennat soit difficile à atteindre.
L'intermédiation locative progresse difficilement, notamment parce que les délais de captation et d'adaptation des logements sont plus longs que prévus. M. Julien Denormandie, ministre chargé du logement, a ainsi indiqué lors de son audition devant la commission des finances sur le présent projet de loi de règlement qu'il était particulièrement difficile de trouver des propriétaires prêts à participer au dispositif.
Or le plan "Logement d'abord" a pour objectif de créer 40 000 places supplémentaires en intermédiation locative sur la période 2018-2022, dans le cadre budgétaire du programme 177. Le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement indique que 6 155 places ont été créées au cours de l'année 2018, ce qui correspond à l'objectif fixé pour cette année-là ; toutefois, l'atteinte de la cible sur le quinquennat suppose que près de 8 500 places soient créées chacune des années suivantes. Les objectifs du Gouvernement reposent donc sur une montée en charge considérable qui aboutirait finalement à un doublement de l'offre existante, alors même qu'on peut craindre que les logements les plus faciles à capter aient déjà été identifiés et intégrés au dispositif.
4. LES CENTRES D'HEBERGEMENT ET DE REINSERTION SOCIALE (CHRS)
L'année 2018 a vu la montée en charge du mécanisme de la "tarification plafond" dans les CHRS, qui devait conduire à une économie globale par la mise en oeuvre d'une convergence tarifaire entre ces établissements.
Si le rapporteur spécial a appelé depuis plusieurs années à une rationalisation des coûts dans l'hébergement d'urgence, il doit constater que la mise en place des tarifs plafonds s'apparente en fait à un "rabot". Un groupe de travail constitué par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a ainsi constaté que, loin des objectifs initiaux, des établissements vertueux eux-mêmes ont subi une diminution de leur budget.
Or les économies budgétaires réalisées apparaissent limitées. Les crédits des CHRS, fixés en 2018 à 627,2 millions d'euros en crédits de paiement en loi de finances initiale, ont été consommés à un niveau de 639,1 millions d'euros suite au transfert en cours de gestion de crédits complémentaires, ce qui correspond à une diminution de 18,7 millions d'euros, soit 2,8 %, par rapport à l'exécution en 2017. Dans le même temps, le nombre de places est resté quasiment stable : il s'établissait à 44 627 au 30 juin 2018 contre 44 691 places à la fin 2017.
Le rapporteur spécial est surtout contraint de constater que les CHRS ne contribuent pas suffisamment à la fluidité des parcours de logement. La part des personnes sortant de CHRS et accédant à un logement adapté était de 11% seulement en 2018, contre 14 % en 2016 et 12 % en 2017, alors même que la cible était fixée au niveau très ambitieux de 18 %. La part des personnes accédant à un logement autonome est, elle, de 40 %, en hausse par rapport à 2016 (31 %) mais en diminution par rapport à 2017 (43 %).
Sénat - Rapport législatif - 2019-07-03
1. UNE GESTION BUDGETAIRE EN VOIE D'AMELIORATION...
Le programme 177 a connu en 2018 une sur-exécution par rapport à la prévision en loi de finances initiale de 121,5 millions d'euros, soit 6,2 %, en autorisations d'engagement (contre 18,9 % en 2017) et de 145,9 millions d'euros, soit 7,5 %, en crédits de paiement (contre 12,7 % en 2017). Les dépassements ont donc été mieux contenus en 2018 qu'au cours de l'exercice précédent. (Lire la suite dans l'article complet)
2. ... MAIS UNE DELIMITATION DU PROGRAMME BUDGETAIRE INSUFFISAMMENT ABOUTIE
Si les centres d'accueil et d'orientation (CAO), mis en place à partir de l'année 2015 pour mettre des migrants à l'abri, ne sont plus financés par le programme 177 depuis le 1er janvier 2017, les centres d'hébergement d'urgence pour migrants (CHUM) d'Île-de-France ont continué en 2018 à être financés par ce programme. Le projet de loi de finances pour 2019 a mis fin à cette situation en transférant la gestion de ces centres aux programmes 303 et 104 à compter de l'exercice 2019.
Toutefois la séparation entre les deux dispositifs demeure incomplète : ainsi les demandeurs d'asile occupaient-ils 5,3 % des places dans les dispositifs d'hébergement généralistes en octobre 2018, soit 7 155 places pour un montant de 59,3 millions d'euros, places qui n'étaient donc pas utilisables pour les publics visés par ces dispositifs. (Lire la suite dans l'article complet)
3. LES LIMITES DU PROGRAMME "LOGEMENT D'ABORD"
Le programme "Logement d'abord", lancé par le Gouvernement à l'automne 2017, n'a pas produit en 2018 tous les résultats escomptés. Le nombre de nuitées d'hôtels a continué à progresser et semble même accélérer, passant de 45 751 en 2017 à 48 198 en juin 2018.
La mise en oeuvre, depuis 2015, d'un plan national de réduction des nuitées hôtelières n'a pas permis de réduire le nombre de nuitées, ni même de le stabiliser. Cette forme d'hébergement est pourtant très insatisfaisante, en raison de son coût élevé comme de l'impossibilité d'y assurer un suivi adapté des personnes hébergées.
Or le nombre de nuitées d'hôtels serait encore plus élevé si on y incluait les hôtels qui ont été rachetés et transformés en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS). Selon les réponses aux questionnaires budgétaires reçues en septembre 2018, deux appels d'offres ont permis l'ouverture de 3 675 places sur le programme 177 (l'objectif initial étant de 5 000) et de 5 351 places sur le programme 303.
Le rapporteur spécial soutient ces opérations de rachat d'hôtels, car les locaux sont alors transformés et adaptés aux besoins des personnes hébergées, qui peuvent bénéficier d'un meilleur suivi. Toutefois elles ne sauraient remplacer le modèle des CHU et des CHRS, en particulier parce que les hôtels rachetés sont souvent situés dans des zones périphériques, mal desservies par les transports en commun.
S'agissant du logement adapté, 1 378 places supplémentaires seulement ont été créées enpension de famille. Lerapporteur spécial craint que l'objectif de création de 10 000 places sur le quinquennat soit difficile à atteindre.
L'intermédiation locative progresse difficilement, notamment parce que les délais de captation et d'adaptation des logements sont plus longs que prévus. M. Julien Denormandie, ministre chargé du logement, a ainsi indiqué lors de son audition devant la commission des finances sur le présent projet de loi de règlement qu'il était particulièrement difficile de trouver des propriétaires prêts à participer au dispositif.
Or le plan "Logement d'abord" a pour objectif de créer 40 000 places supplémentaires en intermédiation locative sur la période 2018-2022, dans le cadre budgétaire du programme 177. Le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement indique que 6 155 places ont été créées au cours de l'année 2018, ce qui correspond à l'objectif fixé pour cette année-là ; toutefois, l'atteinte de la cible sur le quinquennat suppose que près de 8 500 places soient créées chacune des années suivantes. Les objectifs du Gouvernement reposent donc sur une montée en charge considérable qui aboutirait finalement à un doublement de l'offre existante, alors même qu'on peut craindre que les logements les plus faciles à capter aient déjà été identifiés et intégrés au dispositif.
4. LES CENTRES D'HEBERGEMENT ET DE REINSERTION SOCIALE (CHRS)
L'année 2018 a vu la montée en charge du mécanisme de la "tarification plafond" dans les CHRS, qui devait conduire à une économie globale par la mise en oeuvre d'une convergence tarifaire entre ces établissements.
Si le rapporteur spécial a appelé depuis plusieurs années à une rationalisation des coûts dans l'hébergement d'urgence, il doit constater que la mise en place des tarifs plafonds s'apparente en fait à un "rabot". Un groupe de travail constitué par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a ainsi constaté que, loin des objectifs initiaux, des établissements vertueux eux-mêmes ont subi une diminution de leur budget.
Or les économies budgétaires réalisées apparaissent limitées. Les crédits des CHRS, fixés en 2018 à 627,2 millions d'euros en crédits de paiement en loi de finances initiale, ont été consommés à un niveau de 639,1 millions d'euros suite au transfert en cours de gestion de crédits complémentaires, ce qui correspond à une diminution de 18,7 millions d'euros, soit 2,8 %, par rapport à l'exécution en 2017. Dans le même temps, le nombre de places est resté quasiment stable : il s'établissait à 44 627 au 30 juin 2018 contre 44 691 places à la fin 2017.
Le rapporteur spécial est surtout contraint de constater que les CHRS ne contribuent pas suffisamment à la fluidité des parcours de logement. La part des personnes sortant de CHRS et accédant à un logement adapté était de 11% seulement en 2018, contre 14 % en 2016 et 12 % en 2017, alors même que la cible était fixée au niveau très ambitieux de 18 %. La part des personnes accédant à un logement autonome est, elle, de 40 %, en hausse par rapport à 2016 (31 %) mais en diminution par rapport à 2017 (43 %).
Sénat - Rapport législatif - 2019-07-03
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