En septembre 2020, la Délégation sénatoriale aux outre-mer adoptait le rapport de notre ancien collègue et président Michel Magras intitulé « Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ? ». Ce travail de référence a imposé et ancré l’impérieuse nécessité d’un principe de différenciation du droit et des politiques publiques dans les outre-mer.
Si l’idée de la différenciation est désormais acquise, elle peine à se traduire sur tous les territoires.
La culture outre-mer manque encore.
Par ailleurs, le contexte politique a connu des changements.
Le 17 mai 2022, sept présidents d’exécutifs locaux ultramarins ont co-signé l’Appel de Fort de France. Plusieurs assemblées régionales, départementales ou territoriales ont été renouvelées.
Enfin, la perspective d’une révision constitutionnelle pour la Nouvelle-Calédonie à l’horizon de 2024 a ouvert une fenêtre d’opportunité pour repenser la place des outre-mer dans la Constitution. C’est dans ce cadre que notre délégation a jugé nécessaire de procéder à une mise à jour du rapport de 2020.
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Une large convergence sur les constats
Toutes les personnes entendues se rejoignent sur le constat d’une adaptation insuffisante des politiques publiques aux spécificités de chaque territoire ultramarin. Il existe un consensus sur ce constat. L’inadaptation concerne aussi bien la conduite des politiques publiques que le cadre normatif.
Il y a aussi consensus sur le constat de la faible efficacité de plusieurs dispositifs censés permettre une meilleure adaptation des politiques publiques, par exemple les habilitations de l’article 73 de la Constitution ou les mécanismes de consultation préalable des collectivités ultramarines sur les projets de loi ou de décret. Les correctifs ne marchent pas.
Par ailleurs, l’État déconcentré demeure trop rigide et manque de moyens opérationnels.
De manière plus générale, et c’est sans doute le sens profond de l’Appel de Fort-de-France, le sentiment d’être arrivé au bout d’un cycle s’exprime avec force.
Ce constat sur les échecs de l’adaptation des politiques outre-mer se traduit aussi par une très forte demande de co-construction des politiques publiques. Faire avec l’État est autant demandé que faire à sa place.
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Le constat partagé ne permet pas de dégager des solutions communes.
Les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution ne sont pas demandeuses de profondes évolutions institutionnelles, seulement d’aménagements à la marge. Elles sont globalement satisfaites de leur statut.
La majorité des souhaits d’évolution exprimés n’appelle pas directement de modifications de la Constitution, à l’exception de celui de la Polynésie française d’inscrire dans la loi fondamentale le fait nucléaire polynésien et de donner valeur législative aux lois de pays.
Certaines dispositions de l’article 74 pourraient néanmoins être précisées. Le contenu attaché à la notion de collectivités « dotées de l’autonomie » pourrait ainsi être renforcé.
Enfin, à propos d’un projet de refonte globale du cadre constitutionnel des outre-mer, qui mettrait un terme à la dichotomie DOM-COM, certaines collectivités de l’article 74 se sont exprimées contre (Saint-Martin, Polynésie française), les autres demeurant ouvertes, sous réserve que cette refonte ne remette pas en cause leur statut actuel et leur autonomie.
Les collectivités régies par l’article 73 ont exprimé des orientations parfois opposées.
D’un côté, la Guyane et la Martinique dans une moindre mesure ont exprimé une volonté forte d’évolution. Elles souhaitent en particulier obtenir un pouvoir normatif autonome dans de nombreux domaines de compétence. Or, leur statut de collectivité de l’article 73 les en empêche. La Guyane va plus loin en demandant une mention particulière dans la Constitution qui garantirait son autonomie. En revanche, le basculement vers l’article 74 n’a pas été formulé. Même constat pour la Martinique.
De l’autre, Mayotte et le département de La Réunion demeurent attachés au statu quo. Le département de La Réunion souhaite le maintien de l’amendement dit Virapoullé. Un partenariat renouvelé avec l’État, mettant l’accent sur la co-construction des politiques publiques et des consultations appuyées en amont, est plébiscité. Toutefois, la région de La Réunion est favorable à la suppression de l’amendement Virapoullé et semble ouverte à de nouvelles compétences.
Entre les deux, la Guadeloupe est ouverte à des évolutions, mais sans position totalement arrêtée.
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Trois scénarios pour ouvrir le champ des possibles
Ce bilan des auditions a conduit la délégation à dégager trois principaux scénarios. Les scénarios 2 et 3 sont privilégiés si une possible majorité des 3/5ème se dégage. La révolution des méthodes, développée dans le scénario 1, doit néanmoins être engagée dans tous les cas de figure et sans attendre une éventuelle révision constitutionnelle. L’efficacité des politiques publiques doit être la boussole de l’action et la question institutionnelle ne doit être posée que si elle permet de renforcer cette efficacité.
Premier scénario : statu quo constitutionnel, révolution des méthodes
Deuxième scénario : modifier et compléter les articles 73 et 74 de la Constitution
Troisième scénario : vers un cadre constitutionnel rénové pour les outre-mer
Ces scénarios sont développés au lien ci dessous
Sénat >> Rapport d'information n° 361
Si l’idée de la différenciation est désormais acquise, elle peine à se traduire sur tous les territoires.
La culture outre-mer manque encore.
Par ailleurs, le contexte politique a connu des changements.
Le 17 mai 2022, sept présidents d’exécutifs locaux ultramarins ont co-signé l’Appel de Fort de France. Plusieurs assemblées régionales, départementales ou territoriales ont été renouvelées.
Enfin, la perspective d’une révision constitutionnelle pour la Nouvelle-Calédonie à l’horizon de 2024 a ouvert une fenêtre d’opportunité pour repenser la place des outre-mer dans la Constitution. C’est dans ce cadre que notre délégation a jugé nécessaire de procéder à une mise à jour du rapport de 2020.
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Une large convergence sur les constats
Toutes les personnes entendues se rejoignent sur le constat d’une adaptation insuffisante des politiques publiques aux spécificités de chaque territoire ultramarin. Il existe un consensus sur ce constat. L’inadaptation concerne aussi bien la conduite des politiques publiques que le cadre normatif.
Il y a aussi consensus sur le constat de la faible efficacité de plusieurs dispositifs censés permettre une meilleure adaptation des politiques publiques, par exemple les habilitations de l’article 73 de la Constitution ou les mécanismes de consultation préalable des collectivités ultramarines sur les projets de loi ou de décret. Les correctifs ne marchent pas.
Par ailleurs, l’État déconcentré demeure trop rigide et manque de moyens opérationnels.
De manière plus générale, et c’est sans doute le sens profond de l’Appel de Fort-de-France, le sentiment d’être arrivé au bout d’un cycle s’exprime avec force.
Ce constat sur les échecs de l’adaptation des politiques outre-mer se traduit aussi par une très forte demande de co-construction des politiques publiques. Faire avec l’État est autant demandé que faire à sa place.
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Le constat partagé ne permet pas de dégager des solutions communes.
Les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution ne sont pas demandeuses de profondes évolutions institutionnelles, seulement d’aménagements à la marge. Elles sont globalement satisfaites de leur statut.
La majorité des souhaits d’évolution exprimés n’appelle pas directement de modifications de la Constitution, à l’exception de celui de la Polynésie française d’inscrire dans la loi fondamentale le fait nucléaire polynésien et de donner valeur législative aux lois de pays.
Certaines dispositions de l’article 74 pourraient néanmoins être précisées. Le contenu attaché à la notion de collectivités « dotées de l’autonomie » pourrait ainsi être renforcé.
Enfin, à propos d’un projet de refonte globale du cadre constitutionnel des outre-mer, qui mettrait un terme à la dichotomie DOM-COM, certaines collectivités de l’article 74 se sont exprimées contre (Saint-Martin, Polynésie française), les autres demeurant ouvertes, sous réserve que cette refonte ne remette pas en cause leur statut actuel et leur autonomie.
Les collectivités régies par l’article 73 ont exprimé des orientations parfois opposées.
D’un côté, la Guyane et la Martinique dans une moindre mesure ont exprimé une volonté forte d’évolution. Elles souhaitent en particulier obtenir un pouvoir normatif autonome dans de nombreux domaines de compétence. Or, leur statut de collectivité de l’article 73 les en empêche. La Guyane va plus loin en demandant une mention particulière dans la Constitution qui garantirait son autonomie. En revanche, le basculement vers l’article 74 n’a pas été formulé. Même constat pour la Martinique.
De l’autre, Mayotte et le département de La Réunion demeurent attachés au statu quo. Le département de La Réunion souhaite le maintien de l’amendement dit Virapoullé. Un partenariat renouvelé avec l’État, mettant l’accent sur la co-construction des politiques publiques et des consultations appuyées en amont, est plébiscité. Toutefois, la région de La Réunion est favorable à la suppression de l’amendement Virapoullé et semble ouverte à de nouvelles compétences.
Entre les deux, la Guadeloupe est ouverte à des évolutions, mais sans position totalement arrêtée.
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Trois scénarios pour ouvrir le champ des possibles
Ce bilan des auditions a conduit la délégation à dégager trois principaux scénarios. Les scénarios 2 et 3 sont privilégiés si une possible majorité des 3/5ème se dégage. La révolution des méthodes, développée dans le scénario 1, doit néanmoins être engagée dans tous les cas de figure et sans attendre une éventuelle révision constitutionnelle. L’efficacité des politiques publiques doit être la boussole de l’action et la question institutionnelle ne doit être posée que si elle permet de renforcer cette efficacité.
Premier scénario : statu quo constitutionnel, révolution des méthodes
Deuxième scénario : modifier et compléter les articles 73 et 74 de la Constitution
Troisième scénario : vers un cadre constitutionnel rénové pour les outre-mer
Ces scénarios sont développés au lien ci dessous
Sénat >> Rapport d'information n° 361