Ce rapport :
- souligne que près de 40 % des fonctionnaires travaillent la nuit et le week-end.
- établit plusieurs dysfonctionnements, relatifs à l’organisation du travail notamment.
- préconise des mesures et des évolutions en faveur d’une meilleure connaissance, une plus grande égalité, une plus grande transparence du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique.
- insiste sur la responsabilité des employeurs publics et la place centrale du dialogue social et de la cohésion sociale dans l’évolution et la modernisation de l’administration, de son organisation et de sa gestion.
"Ce rapport n’est donc ni à charge, ni à décharge, il s’inscrit au contraire dans une approche objective et sérieuse, afin d’apaiser les débats", explique le Président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Ce rapport fait également ressortir que :
- La mise en œuvre de l’ARTT s’est faite par souci d’égalité de traitement entre salariés du secteur privé et agents publics. Une durée légale de 1 600 heures puis de 1 607 heures a été fixée ainsi qu’un nombre de jours de réduction du temps de travail (RTT) compensant le dépassement des 35 heures hebdomadaires. La volonté de ne pas perturber le fonctionnement des services a souvent conduit à maintenir l’organisation du travail en place et conserver des "usages" comme des jours de congés supplémentaires.
- Dans la fonction publique territoriale, les employeurs ont usé de la possibilité légale de maintenir les régimes antérieurs plus favorables que les 1 607 heures. Plusieurs cycles de travail ont été proposés ou imposés aux agents avec pour incidence une multiplication des possibilités (jusqu’à 10 dans un ministère) ; de manière paradoxale, le cycle à 35 heures hebdomadaires n’est pas offert dans certains services alors même que la réforme en faisait la solution pour concilier vie personnelle et vie professionnelle.
- Les agents ont massivement choisi les cycles les plus longs (38h30) qui leur offrent la contrepartie de nombreux jours de RTT. Le passage aux 35 heures a permis d’épargner des jours de congés non pris ou de RTT non consommés sur un compte épargne-temps (CET). Ces CET ont prospéré et constituent une dette des employeurs vis- à -vis des fonctionnaires, dette valorisée pour la fonction publique d’Etat (FPE) et la fonction publique hospitalière (FPH) mais pas pour la fonction publique territoriale (FPT).
- L’assimilation entre jours de congés et jours de RTT est une confusion courante. L’introduction des horaires variables était conditionnée au contrôle du temps de travail accompli, essentiellement par des badgeuses. A quelques exceptions près (dans des ministères notamment), ces badgeuses existent mais le badgeage fait l’objet d’un débat entre partisans et opposants. Les uns y voient la possibilité d’avoir une connaissance précise du temps de travail effectif alors que les autres regrettent une gestion alourdie et la dévalorisation du travail que le badgeage entraînerait. Par ailleurs, dans les établissements de soins et la police nationale, l’absence de maîtrise du temps de travail s’est traduite par une inflation des heures supplémentaires. Ces heures dues sont une charge pour les finances publiques, d’autant que leur volume est mal connu, surtout dans la fonction publique hospitalière.
- La complexité de la mise en place et de la gestion de l’ARTT, la satisfaction des agents et la volonté de maintenir des équilibres ont, jusqu’à présent, peu incité les employeurs (à l’exception de la FPH) à renégocier les accords initiaux (…) La mission évalue, sur la base des données INSEE, la durée annuelle de travail des fonctionnaires à 1584 heures par an, inférieure de 1,4% à la durée réglementaire. Cette différence s’explique principalement par la nature des missions confiées au secteur public. En effet, les exigences du service public entraînent des contraintes spécifiques dont la contrepartie a porté plus souvent sur la durée du travail que sur les rémunérations, faisant du temps de travail un élément essentiel de compensation des sujétions.
- Les astreintes sont deux fois plus importantes pour les agents publics que pour les salariés du secteur privé.
- La notion même de temps de travail a beaucoup évolué ces dernières années avec le développement des technologies permettant de travailler en-dehors des heures habituelles de bureau. Ces nouveaux outils, qui permettent ou impliquent de travailler soirs et week-ends, ont rendu floue la frontière entre vie professionnelle et vie personnelle et contribué à la charge de travail des cadres. Le forfait-jours est à la fois un avantage pour les cadres autonomes, car il leur offre de très nombreux jours de RTT (auxquels ils sont maintenant très attachés), et un inconvénient car ils se doivent d’être constamment disponibles. La conception traditionnelle du temps de travail comme l’organisation des services doivent être reconsidérées au regard de ces nouveaux enjeux numériques.
Au terme de l’analyse qui révèle par ailleurs que le droit européen s’est imposé aussi bien au secteur privé qu’au secteur public dans le souci de protéger la santé des travailleurs, la mission a formulé 34 recommandations qui peuvent être regroupées en quatre axes thématiques :
> fixer les 1607 heures comme moyenne effective de travail dans la fonction publique quand aucune sujétion ne justifie un régime inférieur ;
> moderniser les organisations de travail pour mieux s'adapter aux besoins des usagers (annualisation, moins de cycles, forfait...) ;
> garantir plus d'équité entre fonctions publiques et entre agents placés dans des situations comparables (astreintes, ASA, compensation des sujétions...) ;
> assurer un meilleur suivi du temps de travail et une plus grande transparence (labellisation, bilans sociaux....).
TABLE DES RECOMMANDATIONS
Avertissement : l'ordre dans lequel sont récapitulées ci-dessous les recommandations du rapport ne correspond pas à une hiérarchisation de leur importance mais à leur ordre d'apparition au fil des analyses du rapport.
1 : assurer systématiquement l'exploitation des principales enquêtes de la statistique publique puis la diffusion de leurs résultats concernant le temps de travail dans la fonction publique.
2 : produire annuellement une analyse du temps de travail par emplois types public/privé sur la base de l'enquête emploi de l'INSEE
TEMPS DE TRAVAIL / RTT
3 : distinguer les jours de congés des jours de RTT en créditant ces derniers mensuellement en fonction de la présence réelle de l’agent.
4 : inscrire dans les textes le principe d’une obligation annuelle de travail (OAT) de 1 607 heures, quel que soit le nombre de jours
5 : laisser le bénéfice des jours de fractionnement aux seuls fonctionnaires travaillant 7 heures par jour et 35 heures par semaine et ne bénéficiant pas de jours de RTT.
6 : mettre fin au maintien de régimes dérogatoires a la base légale de 1 607 heures et a l’attribution de jours d’absence dépourvus de base légale
7 : aligner le temps de repos quotidien minimum de la fonction publique hospitalière sur celui des autres fonctions publiques et supprimer le jour de fractionnement supplémentaire.
8 : élaborer un guide de recommandations et de "bonnes pratiques" à destination des collectivités territoriales souhaitant faire évoluer les protocoles de temps de travail, en insistant sur la nécessite d’un dialogue social approfondi
ANNUALISATION
9 : développer l’annualisation du temps de travail dans les services de l’état et des établissements hospitaliers soumis à des variations saisonnières d’activité
10 : dans le cadre de l’annualisation, délivrer un décompte trimestriel du temps de travail effectue à chaque
ASTREINTES
11 : évaluer tous les dispositifs d’astreintes (nécessite, contreparties) et rechercher les mutualisations possibles.
REGIMES DEROGATOIRES
12 : harmoniser les régimes dérogatoires pour sujétions et en réexaminer la liste tous les cinq ans.
CYCLES DE TRAVAIL
13 : limiter les possibilités de choix de cycles de travail à quatre maximum, dont un à 35 heures hebdomadaires et 7 heures par jour.
REGIMES UNIFORMES
14 : dans le cadre de créations, regroupements ou fusions de services, de collectivités territoriales ou d’établissements, adopter, dans un délai de deux ans, un régime de travail uniforme
EVALUATIONS
15 : tous les trois ans, mener une évaluation interne des cycles de douze heures.
HORAIRES OUVERTURES
16 : examiner systématiquement les horaires d’ouverture des services au public au regard des besoins des usagers.
SUR-REMUNERATION DU TRAVAIL A TEMPS PARTIEL
17 : mettre fin à la sur-rémunération du travail à temps partiel a 80 ou 90%.
HEURES SUPPLEMENTAIRES
18 : rappeler les règles encadrant les heures supplémentaires (temps partiels, cadres au forfait) et empêcher leur génération par les agents eux-mêmes
19 : borner sur une période limitée la consommation des heures supplémentaires effectuées (par exemple le trimestre)
20 : aligner dans la fonction publique hospitalière le plafond d'heures supplémentaires sur celui des autres fonctions publiques.
COMPTES EPARGNE TEMPS
21 : provisionner systématiquement les comptes épargne-temps dans les comptes des collectivités territoriales
22 : inscrire la tenue des comptes épargne-temps parmi les compétences facultatives des centres de gestion de la fonction publique territoriale.
AUTORISATIONS SPECIALES D’ABSENCE
23 : élaborer une norme commune pour les autorisations spéciales d’absence.
24 : rendre obligatoire une étude d’impact financier et organisationnel avant toute création d’une autorisation spéciale d’absence
INFORMATION DES EMPLOYEURS
25 : mieux informer les employeurs publics sur leur responsabilité de faire respecter les obligations annuelles de travail.
26 : généraliser dans les formations initiales et continues de service public un module sur la gestion du temps de travail des agents
27 : définir un référentiel pour les systèmes de contrôle utilises par les administrations afin de disposer automatiquement de données agrégées.
REGIME DE FORFAIT-JOUR
28 : mettre en place un régime de forfait-jour obligatoire pour les postes pour lesquels les nécessités de service l’exigent.
CHARTE DU TEMPS
29 : généraliser l’adoption dans chaque service, collectivité territoriale ou établissement d’une charte du temps actualisée au maximum tous les trois ans
30 : créer un circuit harmonisé de l’information relative au temps de travail sous l’égide d’un directeur de projet place auprès du ministre en charge de la fonction publique.
CADRE COMMUN AUX BILANS SOCIAUX
31 : établir par voie règlementaire un cadre commun aux bilans sociaux produits dans la fonction publique d'état.
---------------------
32 : organiser un débat au début de chaque mandature dans les collectivités de plus de 3 500 habitants sur l’organisation des services et le temps de travail.
33 : définir un tronc commun d’indicateurs sur le temps de travail dans le cadre d’un groupe de travail associant l'INSEE, la dares, la dgafp, la dgcl et la dgos.
34 : lancer un chantier de réflexion sur la mise en place d’une "inspection du travail" indépendante propre a la fonction publique
Ministère de la Fonction Publique - Rapport - 2016-05-26
Réactions
Temps de travail dans la fonction publique : 5 millions d’agents qui assurent leur mission !
UNSA-Fonction Publique - 2016-05-26
Temps de travail dans la fonction publique : l’arbuste ne doit pas cacher la forêt
CFDT Interco - 2016-05-26
Temps de travail des fonctionnaires : "Pas des fainéants" mais quelques "abus", souligne Annick Girardin
Public Sénat - 2016-05-26
- souligne que près de 40 % des fonctionnaires travaillent la nuit et le week-end.
- établit plusieurs dysfonctionnements, relatifs à l’organisation du travail notamment.
- préconise des mesures et des évolutions en faveur d’une meilleure connaissance, une plus grande égalité, une plus grande transparence du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique.
- insiste sur la responsabilité des employeurs publics et la place centrale du dialogue social et de la cohésion sociale dans l’évolution et la modernisation de l’administration, de son organisation et de sa gestion.
"Ce rapport n’est donc ni à charge, ni à décharge, il s’inscrit au contraire dans une approche objective et sérieuse, afin d’apaiser les débats", explique le Président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Ce rapport fait également ressortir que :
- La mise en œuvre de l’ARTT s’est faite par souci d’égalité de traitement entre salariés du secteur privé et agents publics. Une durée légale de 1 600 heures puis de 1 607 heures a été fixée ainsi qu’un nombre de jours de réduction du temps de travail (RTT) compensant le dépassement des 35 heures hebdomadaires. La volonté de ne pas perturber le fonctionnement des services a souvent conduit à maintenir l’organisation du travail en place et conserver des "usages" comme des jours de congés supplémentaires.
- Dans la fonction publique territoriale, les employeurs ont usé de la possibilité légale de maintenir les régimes antérieurs plus favorables que les 1 607 heures. Plusieurs cycles de travail ont été proposés ou imposés aux agents avec pour incidence une multiplication des possibilités (jusqu’à 10 dans un ministère) ; de manière paradoxale, le cycle à 35 heures hebdomadaires n’est pas offert dans certains services alors même que la réforme en faisait la solution pour concilier vie personnelle et vie professionnelle.
- Les agents ont massivement choisi les cycles les plus longs (38h30) qui leur offrent la contrepartie de nombreux jours de RTT. Le passage aux 35 heures a permis d’épargner des jours de congés non pris ou de RTT non consommés sur un compte épargne-temps (CET). Ces CET ont prospéré et constituent une dette des employeurs vis- à -vis des fonctionnaires, dette valorisée pour la fonction publique d’Etat (FPE) et la fonction publique hospitalière (FPH) mais pas pour la fonction publique territoriale (FPT).
- L’assimilation entre jours de congés et jours de RTT est une confusion courante. L’introduction des horaires variables était conditionnée au contrôle du temps de travail accompli, essentiellement par des badgeuses. A quelques exceptions près (dans des ministères notamment), ces badgeuses existent mais le badgeage fait l’objet d’un débat entre partisans et opposants. Les uns y voient la possibilité d’avoir une connaissance précise du temps de travail effectif alors que les autres regrettent une gestion alourdie et la dévalorisation du travail que le badgeage entraînerait. Par ailleurs, dans les établissements de soins et la police nationale, l’absence de maîtrise du temps de travail s’est traduite par une inflation des heures supplémentaires. Ces heures dues sont une charge pour les finances publiques, d’autant que leur volume est mal connu, surtout dans la fonction publique hospitalière.
- La complexité de la mise en place et de la gestion de l’ARTT, la satisfaction des agents et la volonté de maintenir des équilibres ont, jusqu’à présent, peu incité les employeurs (à l’exception de la FPH) à renégocier les accords initiaux (…) La mission évalue, sur la base des données INSEE, la durée annuelle de travail des fonctionnaires à 1584 heures par an, inférieure de 1,4% à la durée réglementaire. Cette différence s’explique principalement par la nature des missions confiées au secteur public. En effet, les exigences du service public entraînent des contraintes spécifiques dont la contrepartie a porté plus souvent sur la durée du travail que sur les rémunérations, faisant du temps de travail un élément essentiel de compensation des sujétions.
- Les astreintes sont deux fois plus importantes pour les agents publics que pour les salariés du secteur privé.
- La notion même de temps de travail a beaucoup évolué ces dernières années avec le développement des technologies permettant de travailler en-dehors des heures habituelles de bureau. Ces nouveaux outils, qui permettent ou impliquent de travailler soirs et week-ends, ont rendu floue la frontière entre vie professionnelle et vie personnelle et contribué à la charge de travail des cadres. Le forfait-jours est à la fois un avantage pour les cadres autonomes, car il leur offre de très nombreux jours de RTT (auxquels ils sont maintenant très attachés), et un inconvénient car ils se doivent d’être constamment disponibles. La conception traditionnelle du temps de travail comme l’organisation des services doivent être reconsidérées au regard de ces nouveaux enjeux numériques.
Au terme de l’analyse qui révèle par ailleurs que le droit européen s’est imposé aussi bien au secteur privé qu’au secteur public dans le souci de protéger la santé des travailleurs, la mission a formulé 34 recommandations qui peuvent être regroupées en quatre axes thématiques :
> fixer les 1607 heures comme moyenne effective de travail dans la fonction publique quand aucune sujétion ne justifie un régime inférieur ;
> moderniser les organisations de travail pour mieux s'adapter aux besoins des usagers (annualisation, moins de cycles, forfait...) ;
> garantir plus d'équité entre fonctions publiques et entre agents placés dans des situations comparables (astreintes, ASA, compensation des sujétions...) ;
> assurer un meilleur suivi du temps de travail et une plus grande transparence (labellisation, bilans sociaux....).
TABLE DES RECOMMANDATIONS
Avertissement : l'ordre dans lequel sont récapitulées ci-dessous les recommandations du rapport ne correspond pas à une hiérarchisation de leur importance mais à leur ordre d'apparition au fil des analyses du rapport.
1 : assurer systématiquement l'exploitation des principales enquêtes de la statistique publique puis la diffusion de leurs résultats concernant le temps de travail dans la fonction publique.
2 : produire annuellement une analyse du temps de travail par emplois types public/privé sur la base de l'enquête emploi de l'INSEE
TEMPS DE TRAVAIL / RTT
3 : distinguer les jours de congés des jours de RTT en créditant ces derniers mensuellement en fonction de la présence réelle de l’agent.
4 : inscrire dans les textes le principe d’une obligation annuelle de travail (OAT) de 1 607 heures, quel que soit le nombre de jours
5 : laisser le bénéfice des jours de fractionnement aux seuls fonctionnaires travaillant 7 heures par jour et 35 heures par semaine et ne bénéficiant pas de jours de RTT.
6 : mettre fin au maintien de régimes dérogatoires a la base légale de 1 607 heures et a l’attribution de jours d’absence dépourvus de base légale
7 : aligner le temps de repos quotidien minimum de la fonction publique hospitalière sur celui des autres fonctions publiques et supprimer le jour de fractionnement supplémentaire.
8 : élaborer un guide de recommandations et de "bonnes pratiques" à destination des collectivités territoriales souhaitant faire évoluer les protocoles de temps de travail, en insistant sur la nécessite d’un dialogue social approfondi
ANNUALISATION
9 : développer l’annualisation du temps de travail dans les services de l’état et des établissements hospitaliers soumis à des variations saisonnières d’activité
10 : dans le cadre de l’annualisation, délivrer un décompte trimestriel du temps de travail effectue à chaque
ASTREINTES
11 : évaluer tous les dispositifs d’astreintes (nécessite, contreparties) et rechercher les mutualisations possibles.
REGIMES DEROGATOIRES
12 : harmoniser les régimes dérogatoires pour sujétions et en réexaminer la liste tous les cinq ans.
CYCLES DE TRAVAIL
13 : limiter les possibilités de choix de cycles de travail à quatre maximum, dont un à 35 heures hebdomadaires et 7 heures par jour.
REGIMES UNIFORMES
14 : dans le cadre de créations, regroupements ou fusions de services, de collectivités territoriales ou d’établissements, adopter, dans un délai de deux ans, un régime de travail uniforme
EVALUATIONS
15 : tous les trois ans, mener une évaluation interne des cycles de douze heures.
HORAIRES OUVERTURES
16 : examiner systématiquement les horaires d’ouverture des services au public au regard des besoins des usagers.
SUR-REMUNERATION DU TRAVAIL A TEMPS PARTIEL
17 : mettre fin à la sur-rémunération du travail à temps partiel a 80 ou 90%.
HEURES SUPPLEMENTAIRES
18 : rappeler les règles encadrant les heures supplémentaires (temps partiels, cadres au forfait) et empêcher leur génération par les agents eux-mêmes
19 : borner sur une période limitée la consommation des heures supplémentaires effectuées (par exemple le trimestre)
20 : aligner dans la fonction publique hospitalière le plafond d'heures supplémentaires sur celui des autres fonctions publiques.
COMPTES EPARGNE TEMPS
21 : provisionner systématiquement les comptes épargne-temps dans les comptes des collectivités territoriales
22 : inscrire la tenue des comptes épargne-temps parmi les compétences facultatives des centres de gestion de la fonction publique territoriale.
AUTORISATIONS SPECIALES D’ABSENCE
23 : élaborer une norme commune pour les autorisations spéciales d’absence.
24 : rendre obligatoire une étude d’impact financier et organisationnel avant toute création d’une autorisation spéciale d’absence
INFORMATION DES EMPLOYEURS
25 : mieux informer les employeurs publics sur leur responsabilité de faire respecter les obligations annuelles de travail.
26 : généraliser dans les formations initiales et continues de service public un module sur la gestion du temps de travail des agents
27 : définir un référentiel pour les systèmes de contrôle utilises par les administrations afin de disposer automatiquement de données agrégées.
REGIME DE FORFAIT-JOUR
28 : mettre en place un régime de forfait-jour obligatoire pour les postes pour lesquels les nécessités de service l’exigent.
CHARTE DU TEMPS
29 : généraliser l’adoption dans chaque service, collectivité territoriale ou établissement d’une charte du temps actualisée au maximum tous les trois ans
30 : créer un circuit harmonisé de l’information relative au temps de travail sous l’égide d’un directeur de projet place auprès du ministre en charge de la fonction publique.
CADRE COMMUN AUX BILANS SOCIAUX
31 : établir par voie règlementaire un cadre commun aux bilans sociaux produits dans la fonction publique d'état.
---------------------
32 : organiser un débat au début de chaque mandature dans les collectivités de plus de 3 500 habitants sur l’organisation des services et le temps de travail.
33 : définir un tronc commun d’indicateurs sur le temps de travail dans le cadre d’un groupe de travail associant l'INSEE, la dares, la dgafp, la dgcl et la dgos.
34 : lancer un chantier de réflexion sur la mise en place d’une "inspection du travail" indépendante propre a la fonction publique
Ministère de la Fonction Publique - Rapport - 2016-05-26
Réactions
Temps de travail dans la fonction publique : 5 millions d’agents qui assurent leur mission !
UNSA-Fonction Publique - 2016-05-26
Temps de travail dans la fonction publique : l’arbuste ne doit pas cacher la forêt
CFDT Interco - 2016-05-26
Temps de travail des fonctionnaires : "Pas des fainéants" mais quelques "abus", souligne Annick Girardin
Public Sénat - 2016-05-26