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Le Gouvernement est attentif à la pratique de désignation de certains membres de l'assemblée délibérante sous l'appellation de conseiller spécial. Cette appellation ne correspond à aucune catégorie juridique autonome prévue par le code général des collectivités territoriales (CGCT). Aussi, la désignation d'un élu en qualité de conseiller spécial ne modifie ni la nature de son mandat ni les règles applicables à son exercice.
L'intéressé demeure conseiller municipal, conseiller communautaire, conseiller départemental ou conseiller régional et ne peut, du seul fait de cette appellation, bénéficier de prérogatives, d'une délégation ou d'un régime indemnitaire qui ne seraient pas prévus par les dispositions du CGCT.
En ce sens, le seul titre de conseiller spécial ne suffit pas, en l'absence de délégation formelle au sens des textes, à caractériser un exercice effectif de « fonctions » ouvrant droit à des indemnités spécifiques au-delà des indemnités de mandat de droit commun.
À défaut de délégation ou de création formelle d'une fonction prévue par le CGCT, l'exécutif qui souhaiterait indemniser un élu désigné comme conseiller spécial doit le faire dans le cadre général applicable aux indemnités de fonction et au plafond de cumul, sans créer une nouvelle catégorie d'indemnité ad hoc. L'assemblée délibérante de la collectivité ne peut donc, par une simple délibération, créer une indemnité ou une majoration au titre de la fonction dite de conseiller spécial attribuée à un de ses élus qui ne serait pas prévue par la loi.
Le régime applicable est ainsi celui du mandat électif local de droit commun, complété par les règles propres aux fonctions auxquelles l'élu est parallèlement appelé (par exemple, la représentation dans une société d'économie mixte locale), mais sans reconnaissance autonome du titre de « conseiller spécial » dans les textes.
Par conséquent, la désignation par l'exécutif d'une collectivité d'un conseiller spécial doit être juridiquement appréhendée comme une modalité interne d'organisation du travail politique ou technique, sans effet sur la qualité juridique de l'intéressé, qui demeure un élu soumis au droit commun des mandats locaux. Cette situation de conseiller spécial désigné par l'exécutif parmi les élus doit être distinguée de celle d'un collaborateur de cabinet, recruté par l'exécutif local, pour remplir les fonctions de conseiller spécial.
Le Conseil d'Etat a ainsi déjà eu à connaître du recrutement d'une personne en qualité de « collaborateur de cabinet pour remplir les fonctions de conseiller spécial ». La dénomination de conseiller spécial peut donc désigner une fonction exercée au sein d'un cabinet, sans pour autant constituer un statut juridique particulier (CE, 2 février 2015, n° 373520).
Sénat - R.M. N° 07160 - 2026-10-22
