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Aménagement du territoire

Proroger les ZRR pour construire un nouveau dispositif mieux ciblé et plus efficace (Rapport provisoire)

Mis en ligne par ID CiTé le 11/10/2019



Proroger les ZRR pour construire un nouveau dispositif mieux ciblé et plus efficace  (Rapport provisoire)
Ce rapport soutient l’objectif d’une prorogation du principal dispositif d’exonération fiscale en vigueur en ZRR jusqu’au 31 décembre 2021, ainsi qu’une prorogation jusqu’au 31 décembre 2021 du bénéfice du classement pour les communes sortantes au 1er juillet 2020. Par ailleurs, il propose des pistes pour une réforme ambitieuse du zonage et une meilleure adaptation du dispositif à la situation des territoires ruraux, par une refonte des critères de classement et des mesures financières associées.

Les échéances de 2020 pour les ZRR : un risque de désengagement de l’État vis-à-vis des territoires ruraux
Une première réponse pour la ruralité : proroger les ZRR pour construire un nouveau dispositif mieux ciblé et plus efficace
Depuis la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), les zones de revitalisation rurale (ZRR) permettent de reconnaître la spécificité des territoires ruraux les plus fragiles afin de parvenir à un aménagement équilibré du territoire. Au même titre qu’il existe une politique pour les territoires urbains sensibles, à laquelle sont consacrés 513 millions d’euros en 2019, les rapporteurs plaident pour une politique ambitieuse pour la ruralité.


L’urgence est réelle : les incertitudes entretenues par le Gouvernement concernant l’avenir des ZRR sont une source d’inquiétudes pour des territoires qui peinent à conserver ou à améliorer leur attractivité.
Les ZRR sont à la croisée des chemins : au 1er juillet 2020, 4 074 communes sortiront du zonage alors même que leur situation n’a fait l’objet d’aucun réexamen depuis l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2017, de la réforme des ZRR votée en LFR pour 2015. En outre, les dispositifs d’exonération fiscale en ZRR arrivent à échéance au 31 décembre 2020.
Les recommandations du rapport des députées Anne Blanc et Véronique Louwagie, publié en novembre 2018, visent à supprimer les exonérations fiscales et les allégements de charges sociales, au profit d’une hausse de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Les rapporteurs s’opposent à cette idée, la DETR étant un dispositif de soutien à l’investissement des collectivités là où les ZRR ont une vocation plus générale de soutien direct à l’activité économique et aux services.
Malgré les annonces du Premier ministre, le maintien des ZRR n’est pas inscrit dans le PLF pour 2020. Les rapporteurs demandent que la prorogation des ZRR soit actée dès le PLF 2020 afin de permettre une concertation sereine et ouverte sur la nouvelle géographie prioritaire de la ruralité annoncée par le Gouvernement. Ce préalable permettrait d’associer dans de bonnes conditions les rapporteurs au travail souhaité par le Premier ministre.


La prorogation jusqu’au 31 décembre 2021 doit concerner les communes sortantes à l’été 2020 ainsi que les exonérations fiscales pour que l’ensemble du dispositif ne soit pas menacé. Le Gouvernement doit par ailleurs remettre au Parlement deux rapports d’évaluation des ZRR en juillet et en septembre 2020, dont les conclusions devront être discutées. Il serait donc prématuré et incohérent d’envisager dès maintenant l’extinction progressive des mesures associées au zonage.

Les propositions du rapport
Proposition n° 1 : maintenir l’ensemble des communes sortantes au 1er juillet 2020 pour une période transitoire allant jusqu’au 31 décembre 2021 et réévaluer, au plus vite et au cas par cas, la situation de ces communes au regard des évolutions des périmètres intercommunaux intervenues depuis le 1er juillet 2017.


Proposition n° 2 : maintenir à droit constant l’ensemble des dispositifs en vigueur dans les ZRR, en particulier les exonérations fiscales, jusqu’au 31 décembre 2021.

Proposition n° 3 : mieux prendre en compte les fragilités et la diversité des territoires dans les grands ensembles intercommunaux, en affinant les critères de classement par secteur géographique au sein des intercommunalités.

Proposition n° 4 : revoir les critères de classement en ZRR pour définir trois niveaux de zonage (ZRR1/ZRR2/ZRR3) avec un critère principal de densité démographique et cinq critères secondaires. En fonction du nombre de critères satisfaits, un indice de fragilité permettra de classer le territoire concerné en ZRR 1, 2 ou 3 et de bénéficier des mesures associées à chaque niveau de zonage. Des simulations ultérieures, réalisées dans le cadre d’une étude, permettront de définir les seuils les plus adaptés pour ces différents critères :
1. densité démographique ;
2. déclin démographique sur plusieurs années ;
3. revenu par habitant ;
4. dévitalisation constatée par l’évolution du nombre d’artisans, d’agriculteurs et de commerçants ;
5. âge moyen de la population ; 6. nombre de logements et/ou de bâtiments d’exploitation vacants.


Proposition n° 5 : mettre en place un panel de mesures adapté à chaque niveau de zonage. Des moyens renforcés devront être consacrés aux territoires les plus fragiles sur la base des différents leviers identifiés par les rapporteurs :
1. des exonérations fiscales facilitant l’installation, la reprise ou le maintien de l’ensemble des secteurs d’activité ;
2. des exonérations de cotisations patronales mieux ciblées sur les niveaux de revenus appropriés et la suppression de la condition d’augmentation nette d’effectif afin d’étendre le dispositif aux nouvelles embauches dans certains secteurs d’activité ;
3. la création d’un fonds spécifique aux ZRR accordant des aides directes aux entreprises localisées dans les territoires les plus fragiles ;
4. une bonification de la dotation globale de fonctionnement, en particulier de la dotation de solidarité rurale, et une majoration des dotations de soutien à l’investissement des collectivités territoriales proportionnées à la fragilité des territoires concernés.


Proposition n° 6 : clarifier la gouvernance de la politique de l’État, en confiant à l’ANCT l’animation territoriale du dispositif, et créer une section dédiée aux ZRR au sein de l'Observatoire des territoires.
Sénat - Rapport provisoire - 2019-10-10


 




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