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Le régime juridique des emplois de collaborateurs de cabinet est fixé par les articles L. 333-1 à L. 333-11 du code général de la fonction publique , le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales et le décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. Il ressort en particulier du décret du 16 décembre 1987 que le nombre d'emplois de collaborateur de cabinet est plafonné, en fonction de la taille de la collectivité, et que la qualité de collaborateur de cabinet est incompatible avec l'affectation à un emploi permanent. L'article L. 333-10 du code général de la fonction publique rappelle pour sa part que les collaborateurs de cabinet ne rendent compte qu'à l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés.
Si le décret du 16 décembre 1987 précise que la décision par laquelle un collaborateur de cabinet est recruté détermine les fonctions exercées par l'intéressé, aucune disposition ne définit la nature des fonctions de collaborateur de cabinet. Toutefois, la jurisprudence a établi que celles-ci requièrent nécessairement
- d'une part, un engagement personnel et déclaré au service des principes et objectifs guidant l'action politique de l'autorité territoriale, auquel le principe de neutralité des agents publics dans l'exercice de leurs fonctions fait normalement obstacle et
- d'autre part, une relation de confiance personnelle d'une nature différente de celle résultant de la subordination hiérarchique de l'agent à l'égard de son supérieur (Conseil d'État, 26 janvier 2011, n° 329237 ).
Aussi, les emplois de collaborateurs de cabinet se distinguent-ils des fonctions purement administratives. Alors que c'est la décision par laquelle un collaborateur de cabinet est recruté qui détermine, selon l'article 5 du décret du 16 décembre 1987 , les fonctions exercées par l'intéressé et le montant de sa rémunération ainsi que les éléments qui servent à le déterminer, les autres emplois de la collectivité reposent sur des emplois permanents et se définissent comme étant des emplois répondant à des besoins permanents de la collectivité.
Le juge contrôle strictement le respect de cette frontière (Conseil d'État, 26 mai 2008, n° 288104 ). Il s'est ainsi prononcé sur la nécessaire distinction entre un emploi relevant de la hiérarchie de l'administration et un emploi de cabinet (Cour administrative d'appel de Lyon, 29 juin 2004, n° 98LY01726). Un directeur de cabinet n'a pas vocation à gérer lui-même les services administratifs d'une collectivité locale, ce rôle étant dévolu au directeur général des services aux termes de l'article 2 du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés (cf. réponse à la question écrite n° 20328 apportée en séance publique au Sénat le 17 mars 2021).
En l'état du droit, rien n'interdit néanmoins par principe la mise en place d'une autorité fonctionnelle du directeur de cabinet sur les services de la collectivité qui concourent, malgré leur caractère de services administratifs, à l'exercice des missions de l'élu. Il en va ainsi des services de communication, en tant qu'ils peuvent concourir à la fois à la communication institutionnelle de la collectivité ainsi qu'à celle, de nature plus politique, propre à l'action de l'autorité territoriale, ou encore sur le secrétariat de l'autorité territoriale ou les services du protocole, en tant qu'ils concourent à satisfaire la double nature, administrative et politique, des missions d'une autorité territoriale.
Toutefois, quand bien même une autorité fonctionnelle serait accordée au directeur de cabinet sur certains emplois permanents de la collectivité, cela n'écarterait pas le contrôle du juge financier ou du juge pénal sur la réalité et l'étendue des fonctions exercées par chacun dans le respect des règles légales et statutaires qui encadrent la répartition des rôles entre le cabinet et la direction générale des services. Ce contrôle pourrait donc en tout état de cause conduire à une requalification de tout ou partie des emplois concernés, au regard de la nature et de l'étendue des missions qui leur auraient été confiés, et aboutir à un dépassement du nombre de collaborateurs de cabinet autorisé
Dans la décision du tribunal judiciaire de Paris du 29 mars 2023 évoquée par la question, le juge a considéré que des emplois permanents de la collectivité étaient en réalité affectés à des fonctions politiques et non administratives et les a requalifiés en conséquence en emplois de collaborateur de cabinet. Cette requalification a conduit le juge à conclure que le plafond d'emplois de cabinet auquel pouvait prétendre la collectivité concernée était dépassé, en violation des dispositions du décret du 16 décembre 1987 précité.
Il convient de relever qu'en l'espèce, les missions des agents appartenant au service concerné allaient clairement au-delà, par leur nature, de celles qui peuvent être exercées par des services de la collectivité sous l'autorité fonctionnelle du directeur de cabinet. Ces missions renvoyaient donc ainsi matériellement à la définition des emplois de cabinet. Cette décision vient donc sanctionner une situation spécifique insusceptible d'être couverte par l'existence d'une autorité fonctionnelle.
Sous réserve de l'appréciation des juges, elle ne semble donc pas devoir être lue comme excluant en principe l'exercice d'une autorité fonctionnelle sur certains services de la collectivité dans les conditions et limites mentionnées précédemment.
Sénat - R.M. N° 07918 - 2024-01-04
Si le décret du 16 décembre 1987 précise que la décision par laquelle un collaborateur de cabinet est recruté détermine les fonctions exercées par l'intéressé, aucune disposition ne définit la nature des fonctions de collaborateur de cabinet. Toutefois, la jurisprudence a établi que celles-ci requièrent nécessairement
- d'une part, un engagement personnel et déclaré au service des principes et objectifs guidant l'action politique de l'autorité territoriale, auquel le principe de neutralité des agents publics dans l'exercice de leurs fonctions fait normalement obstacle et
- d'autre part, une relation de confiance personnelle d'une nature différente de celle résultant de la subordination hiérarchique de l'agent à l'égard de son supérieur (Conseil d'État, 26 janvier 2011, n° 329237 ).
Aussi, les emplois de collaborateurs de cabinet se distinguent-ils des fonctions purement administratives. Alors que c'est la décision par laquelle un collaborateur de cabinet est recruté qui détermine, selon l'article 5 du décret du 16 décembre 1987 , les fonctions exercées par l'intéressé et le montant de sa rémunération ainsi que les éléments qui servent à le déterminer, les autres emplois de la collectivité reposent sur des emplois permanents et se définissent comme étant des emplois répondant à des besoins permanents de la collectivité.
Le juge contrôle strictement le respect de cette frontière (Conseil d'État, 26 mai 2008, n° 288104 ). Il s'est ainsi prononcé sur la nécessaire distinction entre un emploi relevant de la hiérarchie de l'administration et un emploi de cabinet (Cour administrative d'appel de Lyon, 29 juin 2004, n° 98LY01726). Un directeur de cabinet n'a pas vocation à gérer lui-même les services administratifs d'une collectivité locale, ce rôle étant dévolu au directeur général des services aux termes de l'article 2 du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés (cf. réponse à la question écrite n° 20328 apportée en séance publique au Sénat le 17 mars 2021).
En l'état du droit, rien n'interdit néanmoins par principe la mise en place d'une autorité fonctionnelle du directeur de cabinet sur les services de la collectivité qui concourent, malgré leur caractère de services administratifs, à l'exercice des missions de l'élu. Il en va ainsi des services de communication, en tant qu'ils peuvent concourir à la fois à la communication institutionnelle de la collectivité ainsi qu'à celle, de nature plus politique, propre à l'action de l'autorité territoriale, ou encore sur le secrétariat de l'autorité territoriale ou les services du protocole, en tant qu'ils concourent à satisfaire la double nature, administrative et politique, des missions d'une autorité territoriale.
Toutefois, quand bien même une autorité fonctionnelle serait accordée au directeur de cabinet sur certains emplois permanents de la collectivité, cela n'écarterait pas le contrôle du juge financier ou du juge pénal sur la réalité et l'étendue des fonctions exercées par chacun dans le respect des règles légales et statutaires qui encadrent la répartition des rôles entre le cabinet et la direction générale des services. Ce contrôle pourrait donc en tout état de cause conduire à une requalification de tout ou partie des emplois concernés, au regard de la nature et de l'étendue des missions qui leur auraient été confiés, et aboutir à un dépassement du nombre de collaborateurs de cabinet autorisé
Dans la décision du tribunal judiciaire de Paris du 29 mars 2023 évoquée par la question, le juge a considéré que des emplois permanents de la collectivité étaient en réalité affectés à des fonctions politiques et non administratives et les a requalifiés en conséquence en emplois de collaborateur de cabinet. Cette requalification a conduit le juge à conclure que le plafond d'emplois de cabinet auquel pouvait prétendre la collectivité concernée était dépassé, en violation des dispositions du décret du 16 décembre 1987 précité.
Il convient de relever qu'en l'espèce, les missions des agents appartenant au service concerné allaient clairement au-delà, par leur nature, de celles qui peuvent être exercées par des services de la collectivité sous l'autorité fonctionnelle du directeur de cabinet. Ces missions renvoyaient donc ainsi matériellement à la définition des emplois de cabinet. Cette décision vient donc sanctionner une situation spécifique insusceptible d'être couverte par l'existence d'une autorité fonctionnelle.
Sous réserve de l'appréciation des juges, elle ne semble donc pas devoir être lue comme excluant en principe l'exercice d'une autorité fonctionnelle sur certains services de la collectivité dans les conditions et limites mentionnées précédemment.
Sénat - R.M. N° 07918 - 2024-01-04
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