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Dans un contexte marqué par les fortes attentes des citoyens et par une action de l’État soutenue dans la durée, la Cour et les chambres régionales des comptes Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes, Île-de-France et Pays de la Loire ont procédé à une évaluation de la politique publique du logement social au regard de son objectif premier fixé par la loi : l’accueil des personnes modestes et défavorisées.
Les constats des juridictions financières confirment le service rendu par le logement social à la collectivité, mais révèlent aussi des points de blocage qui réduisent l’efficacité et la cohérence de cette politique publique. Leur rapport est assorti de cahiers territoriaux retraçant les investigations particulières menées dans six territoires (communautés d’agglomération de Cergy-Pontoise et Valenciennes, métropoles de Grenoble, Nantes et Nice, département de la Haute-Vienne).
Une politique qui ne permet pas de loger dans des délais raisonnables tous les publics éligibles
Le parc social fait bénéficier ses locataires de loyers nettement plus bas que le secteur locatif privé : l’écart de loyers s’élève à 40 % en moyenne, pour un montant global de l’ordre de 13 Md€ par an. Mais le logement social fait face à une liste d’attente de 1,9 million de demandeurs et l’accès au parc social est long, complexe et peu transparent : un quart des organismes HLM publie ses critères d’attribution.
Le logement social se caractérise par une spécialisation croissante en direction des ménages les plus modestes, sauf en Île-de-France où la répartition est quasi-égale entre toutes les catégories de revenu. Au niveau national, le parc social n’héberge que la moitié des ménages de locataires situés sous le seuil de pauvreté et mobilise pour eux à peine 40 % de sa capacité, alors que sa dimension lui permettrait de tous les accueillir. En outre, 48 % des occupants du logement social ne relèvent pas des publics modestes et défavorisés, les plafonds de ressources retenus pour accéder à la plus grande part du parc social ayant pour effet de rendre éligibles les deux tiers de la population. Les ménages en grande précarité rencontrent quant à eux plus de difficultés d’accès que la moyenne et le logement social demeure impuissant à accueillir ceux dont les ressources sont inférieures à la moitié du seuil de pauvreté.
L’inertie du parc social, frein de son adaptation à l’évolution des besoins
L’offre de logement social pâtit de ses défauts d’ajustement aux déplacements de l’emploi, aux mutations de la famille et à la baisse des ressources des demandeurs. Les zones tendues concentrent 73 % de la demande de logement social pour 53 % de l’offre ; l’offre des loyers les plus bas se situe à 61 % dans les zones détendues, alors que la demande se porte à 73 % sur les zones tendues.
Le rapport entre les demandes en instance et les attributions de l’année varie de moins d’un (dans l’Indre) à 16 (à Paris). Les zones en recul démographique font face à des niveaux préoccupants de vacance.
La typologie des logements offerts n’est pas non plus adaptée à l’augmentation de la demande de petits logements, liée au développement de la décohabitation et de la monoparentalité. Les personnes isolées représentent ainsi 42 % de la demande et les ménages de deux personnes 65 %.
Une politique trop orientée vers la construction neuve et insuffisamment vers une gestion active du parc existant
La politique publique du logement social est orientée vers des objectifs de construction ambitieux (150 000 logements). Ces objectifs ne sont pas déduits d’une analyse précise des besoins locaux. Ils ne découlent pas non plus de l’obligation imposée aux communes par la loi SRU d’atteindre d’ici 2025 un pourcentage minimum de logements sociaux, car cette obligation ne représente que 60 000 nouveaux logements par an. En pratique, l’effort de construction est coûteux en aides publiques (7,6 Md€) et insuffisamment ciblé sur les zones tendues et les logements destinés aux ménages les plus modestes, qui ne représentent que le quart des constructions.
Simultanément, les efforts de gestion sont insuffisants : une amélioration d’un point du taux de rotation au sein du parc ou une diminution d’un point du taux de vacance représenteraient une offre annuelle équivalente à la construction de près de 50 000 logements par an, sans aucun coût pour les finances publiques. Les dispositifs destinés à accroître la mobilité des locataires dont les revenus viennent à dépasser les plafonds de ressources n’ont qu’une efficacité marginale.
Une cohérence à trouver au niveau territorial
La coopération des acteurs locaux au niveau intercommunal constitue le principal levier de mise en œuvre de la priorité donnée à l’accueil des ménages modestes ou défavorisés. La plupart des acteurs s’accordent à trouver dans la mutualisation de leurs droits de réservation une voie d’amélioration de la transparence et de l’efficacité des procédures d’attribution.
La question de la mixité sociale est soulevée par le déséquilibre entre les modes de logements dans certaines zones : 63 % des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville occupent ainsi un logement social, contre 13 % en dehors. La politique du logement doit assumer la réduction à terme de la proportion de logements sociaux dans les quartiers prioritaires et, dans les autres quartiers, qui abritent les trois quarts du parc social, faire bénéficier les populations les plus modestes des logements disponibles ou à développer. Cette démarche implique de pouvoir relocaliser à bon escient les loyers les moins chers et d’assouplir les possibilités de péréquation des loyers entre les implantations gérées par les bailleurs sociaux, afin de ne pas déstabiliser leur équilibre financier global.
Recommandations
La Cour formule 13 recommandations répondant à trois pistes d’évolution :
Mieux cibler les publics modestes et défavorisés
1. abaisser les plafonds de ressources en zone tendue et de façon différenciée selon la situation des territoires et la nécessité de promouvoir la mixité sociale ;
2. renforcer l’articulation entre les objectifs de construction de logements sociaux affichés à l’appui de la loi de finances et les objectifs d’accueil en logement d’insertion incluant l’accompagnement social, dans une approche globale des publics défavorisés ;
3. appliquer le plafond de ressources PLAI aux logements dont le loyer effectif est inférieur au loyer maximum de cette catégorie, quel que soit le financement d’origine du logement ;
4. augmenter la part des publics les plus modestes dans les logements sociaux situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville, en combinant incitation à la mobilité, politique des loyers et procédures d’attribution.
Proposer plus de logements à la location
5. inciter les bailleurs à améliorer la rotation de leur parc, en y consacrant une part de la mutualisation des ressources entre organismes HLM ;
6. faire du supplément de loyer de solidarité un instrument de mobilité, en abaissant son seuil de déclenchement, en limitant les exemptions et en affichant clairement le niveau de ressources pour lequel le coût global du logement social atteint le niveau du marché ;
7. introduire dans les zones tendues des baux à durée limitée, en subordonnant leur renouvellement à un réexamen de la situation des ménages ;
8. fixer l’objectif de construction neuve à partir d’une approche territorialisée des besoins ;
9. accentuer le ciblage de l’effort de production, en réduisant fortement la production de PLS et en se concentrant davantage sur les zones tendues et les logements PLAI ;
10. réduire la concentration des logements sociaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, en n’y produisant pas d’offre sociale nouvelle et en localisant hors de ces quartiers la reconstitution des logements sociaux supprimés par la rénovation urbaine ;
11. intégrer dans les objectifs de production de logement social un indicateur mesurant le développement des offres diffuses.
Accroître la transparence et piloter davantage au niveau local
12. mutualiser la gestion des décisions individuelles d’attribution sous l’égide des conférences intercommunales du logement, dans le respect des objectifs globaux des réservataires de contingents ; 13. rendre obligatoire la formalisation et la publication des critères de sélection et d’attribution par les bailleurs
Cour des Comptes - Rapport et annexes - 2017-02-22
Pour Emmanuelle Cosse, diminuer la production de logements sociaux et les plafonds de ressources nuirait à la mixité sociale et au droit au logement pour tous
Dans sa réponse officielle au rapport de la Cour publié ce jour, Emmanuelle Cosse rappelle son attachement au modèle français du logement social. Indispensable pour accueillir les plus fragiles, ce segment du parc de logements doit aussi servir l’objectif de mixité sociale nécessaire à la cohésion du pays. Le logement social doit en effet cibler toutes les catégories de ménages modestes et de classe moyenne.
Ainsi, la ministre ne partage pas la recommandation de la Cour des comptes visant à abaisser les plafonds de ressources d’accès au parc HLM et à réduire l’engagement de l’Etat en matière de production de logement social.
Emmanuelle Cosse salue néanmoins les recommandations de la Cour visant à favoriser la mixité sociale et introduites dans la loi Égalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017. (…) Ces mesures sont autant d’avancées qui permettent d’améliorer la mixité sociale dans tous les quartiers tout en préservant le droit au logement.
La ministre tient également à rappeler son exigence quant au respect de l’article 55 de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU). Plus globalement, la construction de logements locatifs sociaux est une priorité qui doit permettre de garantir la solidarité nationale. (…)
La Cour considère que la procédure introduite en 2007 permettant la reconnaissance d’un droit au logement opposable conduit, en l’absence d’offre supplémentaire de logements, à l’éviction d’autres critères prioritaires. Si plus de 120 000 ménages reconnus DALO ont été relogés, force est de constater que certains réservataires n’ont pas suffisamment participé à cet effort collectif de relogement. La loi Égalité et Citoyenneté renforce ainsi les obligations de chaque réservataire de logement social en matière de relogement des ménages reconnus DALO.
Ministère du Logement - 2017-02-22
L’Union sociale pour l'habitat réaffirme l’utilité du modèle français du logement social
Pour l’Union sociale pour l’habitat, le modèle français du logement social est celui qui répond le mieux aux attentes et aux besoins de la société française. (…)
Le Mouvement Hlm s’oppose à la conclusion de la Cour, qui préconise une spécialisation accrue du parc social dans l’accueil des ménages aux revenus les plus modestes, sans prendre en compte la mixité sociale à laquelle aspirent les habitants et les collectivités locales…
Enfin, l’Union sociale pour l’habitat considère que la politique du logement social ne peut être analysée sans référence au parc locatif privé. Elle invite donc la Cour des Comptes à se pencher sur les aides publiques accordées aux investisseurs locatifs privés.
Union sociale pour l’habitat - 2017-02-22
Selon la CLCV, la Cour des comptes ouvre la voie à une spécialisation ultra sociale des Hlm
Dans son rapport, la Cour des comptes préconise une rupture radicale du modèle du logement social en France en réservant l’offre uniquement aux plus pauvres, suivant en cela la vision très spécifique et dangereuse de l’Union européenne….
CLCV -2017-02-22
Les constats des juridictions financières confirment le service rendu par le logement social à la collectivité, mais révèlent aussi des points de blocage qui réduisent l’efficacité et la cohérence de cette politique publique. Leur rapport est assorti de cahiers territoriaux retraçant les investigations particulières menées dans six territoires (communautés d’agglomération de Cergy-Pontoise et Valenciennes, métropoles de Grenoble, Nantes et Nice, département de la Haute-Vienne).
Une politique qui ne permet pas de loger dans des délais raisonnables tous les publics éligibles
Le parc social fait bénéficier ses locataires de loyers nettement plus bas que le secteur locatif privé : l’écart de loyers s’élève à 40 % en moyenne, pour un montant global de l’ordre de 13 Md€ par an. Mais le logement social fait face à une liste d’attente de 1,9 million de demandeurs et l’accès au parc social est long, complexe et peu transparent : un quart des organismes HLM publie ses critères d’attribution.
Le logement social se caractérise par une spécialisation croissante en direction des ménages les plus modestes, sauf en Île-de-France où la répartition est quasi-égale entre toutes les catégories de revenu. Au niveau national, le parc social n’héberge que la moitié des ménages de locataires situés sous le seuil de pauvreté et mobilise pour eux à peine 40 % de sa capacité, alors que sa dimension lui permettrait de tous les accueillir. En outre, 48 % des occupants du logement social ne relèvent pas des publics modestes et défavorisés, les plafonds de ressources retenus pour accéder à la plus grande part du parc social ayant pour effet de rendre éligibles les deux tiers de la population. Les ménages en grande précarité rencontrent quant à eux plus de difficultés d’accès que la moyenne et le logement social demeure impuissant à accueillir ceux dont les ressources sont inférieures à la moitié du seuil de pauvreté.
L’inertie du parc social, frein de son adaptation à l’évolution des besoins
L’offre de logement social pâtit de ses défauts d’ajustement aux déplacements de l’emploi, aux mutations de la famille et à la baisse des ressources des demandeurs. Les zones tendues concentrent 73 % de la demande de logement social pour 53 % de l’offre ; l’offre des loyers les plus bas se situe à 61 % dans les zones détendues, alors que la demande se porte à 73 % sur les zones tendues.
Le rapport entre les demandes en instance et les attributions de l’année varie de moins d’un (dans l’Indre) à 16 (à Paris). Les zones en recul démographique font face à des niveaux préoccupants de vacance.
La typologie des logements offerts n’est pas non plus adaptée à l’augmentation de la demande de petits logements, liée au développement de la décohabitation et de la monoparentalité. Les personnes isolées représentent ainsi 42 % de la demande et les ménages de deux personnes 65 %.
Une politique trop orientée vers la construction neuve et insuffisamment vers une gestion active du parc existant
La politique publique du logement social est orientée vers des objectifs de construction ambitieux (150 000 logements). Ces objectifs ne sont pas déduits d’une analyse précise des besoins locaux. Ils ne découlent pas non plus de l’obligation imposée aux communes par la loi SRU d’atteindre d’ici 2025 un pourcentage minimum de logements sociaux, car cette obligation ne représente que 60 000 nouveaux logements par an. En pratique, l’effort de construction est coûteux en aides publiques (7,6 Md€) et insuffisamment ciblé sur les zones tendues et les logements destinés aux ménages les plus modestes, qui ne représentent que le quart des constructions.
Simultanément, les efforts de gestion sont insuffisants : une amélioration d’un point du taux de rotation au sein du parc ou une diminution d’un point du taux de vacance représenteraient une offre annuelle équivalente à la construction de près de 50 000 logements par an, sans aucun coût pour les finances publiques. Les dispositifs destinés à accroître la mobilité des locataires dont les revenus viennent à dépasser les plafonds de ressources n’ont qu’une efficacité marginale.
Une cohérence à trouver au niveau territorial
La coopération des acteurs locaux au niveau intercommunal constitue le principal levier de mise en œuvre de la priorité donnée à l’accueil des ménages modestes ou défavorisés. La plupart des acteurs s’accordent à trouver dans la mutualisation de leurs droits de réservation une voie d’amélioration de la transparence et de l’efficacité des procédures d’attribution.
La question de la mixité sociale est soulevée par le déséquilibre entre les modes de logements dans certaines zones : 63 % des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville occupent ainsi un logement social, contre 13 % en dehors. La politique du logement doit assumer la réduction à terme de la proportion de logements sociaux dans les quartiers prioritaires et, dans les autres quartiers, qui abritent les trois quarts du parc social, faire bénéficier les populations les plus modestes des logements disponibles ou à développer. Cette démarche implique de pouvoir relocaliser à bon escient les loyers les moins chers et d’assouplir les possibilités de péréquation des loyers entre les implantations gérées par les bailleurs sociaux, afin de ne pas déstabiliser leur équilibre financier global.
Recommandations
La Cour formule 13 recommandations répondant à trois pistes d’évolution :
Mieux cibler les publics modestes et défavorisés
1. abaisser les plafonds de ressources en zone tendue et de façon différenciée selon la situation des territoires et la nécessité de promouvoir la mixité sociale ;
2. renforcer l’articulation entre les objectifs de construction de logements sociaux affichés à l’appui de la loi de finances et les objectifs d’accueil en logement d’insertion incluant l’accompagnement social, dans une approche globale des publics défavorisés ;
3. appliquer le plafond de ressources PLAI aux logements dont le loyer effectif est inférieur au loyer maximum de cette catégorie, quel que soit le financement d’origine du logement ;
4. augmenter la part des publics les plus modestes dans les logements sociaux situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville, en combinant incitation à la mobilité, politique des loyers et procédures d’attribution.
Proposer plus de logements à la location
5. inciter les bailleurs à améliorer la rotation de leur parc, en y consacrant une part de la mutualisation des ressources entre organismes HLM ;
6. faire du supplément de loyer de solidarité un instrument de mobilité, en abaissant son seuil de déclenchement, en limitant les exemptions et en affichant clairement le niveau de ressources pour lequel le coût global du logement social atteint le niveau du marché ;
7. introduire dans les zones tendues des baux à durée limitée, en subordonnant leur renouvellement à un réexamen de la situation des ménages ;
8. fixer l’objectif de construction neuve à partir d’une approche territorialisée des besoins ;
9. accentuer le ciblage de l’effort de production, en réduisant fortement la production de PLS et en se concentrant davantage sur les zones tendues et les logements PLAI ;
10. réduire la concentration des logements sociaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, en n’y produisant pas d’offre sociale nouvelle et en localisant hors de ces quartiers la reconstitution des logements sociaux supprimés par la rénovation urbaine ;
11. intégrer dans les objectifs de production de logement social un indicateur mesurant le développement des offres diffuses.
Accroître la transparence et piloter davantage au niveau local
12. mutualiser la gestion des décisions individuelles d’attribution sous l’égide des conférences intercommunales du logement, dans le respect des objectifs globaux des réservataires de contingents ; 13. rendre obligatoire la formalisation et la publication des critères de sélection et d’attribution par les bailleurs
Cour des Comptes - Rapport et annexes - 2017-02-22
Pour Emmanuelle Cosse, diminuer la production de logements sociaux et les plafonds de ressources nuirait à la mixité sociale et au droit au logement pour tous
Dans sa réponse officielle au rapport de la Cour publié ce jour, Emmanuelle Cosse rappelle son attachement au modèle français du logement social. Indispensable pour accueillir les plus fragiles, ce segment du parc de logements doit aussi servir l’objectif de mixité sociale nécessaire à la cohésion du pays. Le logement social doit en effet cibler toutes les catégories de ménages modestes et de classe moyenne.
Ainsi, la ministre ne partage pas la recommandation de la Cour des comptes visant à abaisser les plafonds de ressources d’accès au parc HLM et à réduire l’engagement de l’Etat en matière de production de logement social.
Emmanuelle Cosse salue néanmoins les recommandations de la Cour visant à favoriser la mixité sociale et introduites dans la loi Égalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017. (…) Ces mesures sont autant d’avancées qui permettent d’améliorer la mixité sociale dans tous les quartiers tout en préservant le droit au logement.
La ministre tient également à rappeler son exigence quant au respect de l’article 55 de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU). Plus globalement, la construction de logements locatifs sociaux est une priorité qui doit permettre de garantir la solidarité nationale. (…)
La Cour considère que la procédure introduite en 2007 permettant la reconnaissance d’un droit au logement opposable conduit, en l’absence d’offre supplémentaire de logements, à l’éviction d’autres critères prioritaires. Si plus de 120 000 ménages reconnus DALO ont été relogés, force est de constater que certains réservataires n’ont pas suffisamment participé à cet effort collectif de relogement. La loi Égalité et Citoyenneté renforce ainsi les obligations de chaque réservataire de logement social en matière de relogement des ménages reconnus DALO.
Ministère du Logement - 2017-02-22
L’Union sociale pour l'habitat réaffirme l’utilité du modèle français du logement social
Pour l’Union sociale pour l’habitat, le modèle français du logement social est celui qui répond le mieux aux attentes et aux besoins de la société française. (…)
Le Mouvement Hlm s’oppose à la conclusion de la Cour, qui préconise une spécialisation accrue du parc social dans l’accueil des ménages aux revenus les plus modestes, sans prendre en compte la mixité sociale à laquelle aspirent les habitants et les collectivités locales…
Enfin, l’Union sociale pour l’habitat considère que la politique du logement social ne peut être analysée sans référence au parc locatif privé. Elle invite donc la Cour des Comptes à se pencher sur les aides publiques accordées aux investisseurs locatifs privés.
Union sociale pour l’habitat - 2017-02-22
Selon la CLCV, la Cour des comptes ouvre la voie à une spécialisation ultra sociale des Hlm
Dans son rapport, la Cour des comptes préconise une rupture radicale du modèle du logement social en France en réservant l’offre uniquement aux plus pauvres, suivant en cela la vision très spécifique et dangereuse de l’Union européenne….
CLCV -2017-02-22
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