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La Cour des comptes rend public son cinquième rapport annuel sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales. Ce rapport, destiné au Parlement et au Gouvernement, est le fruit d’un travail commun avec les chambres régionales des comptes (CRC).
Les administrations publiques locales, qui représentent 18 % de la dépense publique, sont concernées, au même titre que l’État et les organismes de sécurité sociale, par le respect des engagements européens de la France en vue du redressement de ses comptes publics.
En 2016, leurs dépenses ont diminué de 1,1 % alors que leurs recettes ont progressé de 0,2 %. Pour la seconde année consécutive, elles ont dégagé une capacité de financement, qui a atteint 4,2 Md€ après 1,1 Md€ en 2015, ce qui traduit une amélioration de leur situation financière.
L'évolution de la situation financière des collectivités locales
Malgré la réduction, pour la troisième année consécutive, de leur dotation globale de fonctionnement (DGF), qui a diminué de 20 % depuis 2013, l'exercice 2016 s'est soldé par une nette amélioration de la situation financière des trois catégories de collectivités locales, dont l'épargne brute s'est stabilisée ou redressée. Les efforts de gestion constatés ont permis de ralentir (bloc communal), stabiliser (départements) voire réduire (régions) leurs charges de fonctionnement. Pour autant, leur situation financière reste fragile et très diverse au sein même de chaque catégorie de collectivités.
En 2017, en dépit d'une nouvelle baisse de la DGF, la contrainte financière pesant sur les collectivités locales est moins forte, grâce principalement au dynamisme de la fiscalité et malgré un impact des normes nouvelles (1 Md€ au minimum) plus important qu'en 2016.
Encore récent, le mouvement de maîtrise des finances publiques locales doit être poursuivi et amplifié. Il est possible d'y parvenir par une triple action sur l'organisation institutionnelle des collectivités locales, leur gestion et leurs relations avec l'État.
La fiabilité des comptes publics locaux
La qualité des comptes publics est une exigence constitutionnelle qui s'impose aux collectivités locales. Les chambres régionales et territoriales des comptes y sont très attentives au cours de leurs contrôles. Sans régularité et sincérité des comptes ou image fidèle du patrimoine, la performance de la gestion peut difficilement être appréciée. Le rapport cite des voies d'amélioration en la matière. Il rend également compte de l'état d'avancement de l'expérimentation de la certification des comptes publics locaux, dont la Cour des comptes est chargée de 2017 à 2022.
L'état d'avancement de la réforme territoriale
Le rapport donne une première photographie de la mise en œuvre de la réforme territoriale résultant de plusieurs textes législatifs, dont la loi MAPTAM de janvier 2014 et la loi NOTRé d'août 2015. Le nombre des régions métropolitaines a été réduit, un nouveau statut a été donné aux métropoles et la carte des groupements intercommunaux a été fortement resserrée. Toutefois, contrairement à l'ambition initiale, cette réforme n'a pas simplifié l'architecture institutionnelle locale. Aucun niveau d'administration n'a été supprimé. L'enchevêtrement des compétences des collectivités demeure une réalité même si la clause générale de compétence a été retirée aux départements et aux régions. Alors que les nombreux chantiers administratifs ouverts par la réforme territoriale sont toujours en cours au sein des collectivités, la Cour engage à la vigilance sur les risques de surcroît de dépenses liés à l'harmonisation par le haut de certains coûts de gestion en cas de regroupement ou de fusion (intercommunalités, régions).
La situation financière des collectivités des départements d'outre-mer
Les collectivités de La Réunion, Guyane, Guadeloupe et Martinique présentent dans l'ensemble une situation financière fortement dégradée. Elles jouissent pourtant d'un niveau élevé de ressources grâce à la perception d'impôts indirects locaux propres à l'outre-mer et malgré le faible rendement des impôts directs locaux lié au recensement lacunaire des bases cadastrales. Il en résulte une forte propension à la dépense publique locale, particulièrement en matière de personnel, avec notamment des effectifs surdimensionnés d'agents territoriaux au regard des besoins.
Les graves difficultés financières de nombreuses collectivités affectent la gestion des services publics dont elles ont la charge. Les services d'eau et d'assainissement ou de gestion des déchets en fournissent une illustration. La Cour formule des recommandations qui visent à susciter davantage d'efforts de gestion des collectivités, moyennant une action d'accompagnement plus forte de la part de l'État.
L'impact des dépenses sociales sur l'équilibre financier des départements
Les dépenses sociales des départements (RSA, aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, aide sociale à l'enfance), d'un montant de 32 Md€ en 2016, représentent plus de la moitié de leurs budgets de fonctionnement. Leur forte croissance, due pour moitié au RSA, constitue le premier facteur de la dégradation de la situation financière des départements avant 2016.
En s'appuyant sur certaines bonnes pratiques relevées par les CRC, le rapport montre que les départements disposent de leviers d'action qu'ils pourraient davantage utiliser en vue de mieux maîtriser l'évolution de leurs dépenses sociales. D'une part, ils possèdent un pouvoir de décision en matière, par exemple, de définition des plans d'aide aux personnes âgées ou aux personnes handicapées, de choix des modes d'hébergement ou de régulation de l'offre et des tarifs des établissements d'hébergement. Des marges de manœuvre existent, d'autre part, dans la gestion des services sociaux des départements, à travers l'adaptation de leurs effectifs et de leur organisation territoriale, ainsi que le développement des contrôles relatifs à la délivrance des différentes prestations.
À moyen terme, le financement des dépenses sociales des départements peut être assuré grâce à l'amplification de ces efforts de gestion ainsi qu'à une meilleure répartition des ressources entre les départements, aujourd'hui très inégalement exposés à l'impact budgétaire des dépenses sociales. Au-delà, ces dernières étant amenées à continuer de croître plus rapidement que les recettes de fonctionnement des départements, une réforme de leur financement paraît inévitable, qui pourrait passer notamment par la recentralisation du financement du RSA.
>> La Cour formule 17 recommandations à l’attention de l’État et des collectivités territoriales.
En ce qui concerne les perspectives d’évolution des finances locales :
Pour les collectivités locales :
1. Poursuivre les efforts de gestion déjà engagés, notamment par une meilleure maîtrise des effectifs.
Pour l’État :
2. Maintenir l’exercice d’une contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques en l’adaptant de façon à tenir davantage compte de la diversité de leurs niveaux de richesses et de charges ;
3. Renforcer la concertation avec les représentants des collectivités locales sur les prévisions relatives à la trajectoire financière de ces dernières en tenant compte de l’impact budgétaire des normes, notamment en matière de masse salariale ;
4. Conduire la réforme des concours financiers aux collectivités locales en abaissant la part des dotations "forfaitaires" et en augmentant celle des dotations de péréquation ;
5. Développer l’évaluation a posteriori de l’impact des décisions de l’État sur les budgets des collectivités locales, sur la base d’un échantillon sélectionné par le CNEN, et dans une démarche complémentaire au dispositif existant d’évaluation ex ante.
En ce qui concerne l’état d’avancement de la réforme territoriale :
Pour l’État et les collectivités visées :
6. Prévoir dans le rapport d’orientation budgétaire des nouvelles régions, EPCI fusionnés et communes nouvelles, une évaluation de l’impact financier de la fusion identifiant les coûts de transition, les économies réalisées et les surcoûts pérennes ;
7. Évaluer le caractère reproductible de la création de la métropole de Lyon à partir d’un bilan de son impact en termes d’efficacité et d’efficience des politiques publiques métropolitaines et départementales.
Pour l’État :
8. Mener une étude sur la pertinence du maintien des quatre catégories actuelles d’EPCI au regard de la nouvelle carte intercommunale et, le cas échéant, proposer une simplification du cadre juridique de l’intercommunalité.
En ce qui concerne la situation financière des collectivités des départements et régions d’outre-mer :
Pour l’État :
9. Procéder aux simulations nécessaires en vue d’aligner sur le droit commun les modalités de répartition de la péréquation verticale et horizontale des collectivités des départements d’outre-mer ;
10. Affecter à la section d’investissement du budget des collectivités bénéficiaires l’accroissement annuel des recettes propres (octroi de mer et taxe spéciale de consommation sur les carburants).
Pour les collectivités et l’État :
11. Fixer des objectifs quantitatifs d’évaluation des bases fiscales, notamment en développant les partenariats entre les DRFiP et les collectivités, et le recouvrement des produits des services ;
12. Réduire les charges de personnel en agissant à la fois sur les effectifs et sur les conditions d’attribution de la majoration de traitement ;
13. Conditionner l’octroi des subventions de l’État et des prêts bonifiés, dans le cadre de contrats pluriannuels entre la collectivité, l’État et l’AFD, au respect d’objectifs chiffrés de redressement financier.
En ce qui concerne l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements :
Pour l’État et les départements :
14. Engager le recensement, l’évaluation et la diffusion des actions innovantes prises par les départements pour renforcer la maîtrise de leurs dépenses sociales ;
15. Achever la mise en œuvre de référentiels de coût applicables aux différentes catégories d’établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS) afin de permettre aux départements de développer un dialogue de gestion plus performant avec eux.
Pour l’État :
16. Augmenter la péréquation horizontale, notamment sur les DMTO, afin de réduire substantiellement les inégalités de ressources et de charges entre les départements.
Pour les départements :
17. Poursuivre les efforts d’économie et utiliser les leviers d’action mis en évidence par les bonnes pratiques de certains départements en matière d’organisation et de gestion de leurs compétences sociales.
Cour des comptes - Le rapport - 2017-10-11
Cour des comptes - La synthèse - 2017-10-11
La Cour des comptes intraitable face des collectivités locales - Nous ne partageons pas le point de vue des collectivités qui disent être à l'os'", a affirmé son premier Président, Didier Migaud
Challenges - 2017-10-11
Les administrations publiques locales, qui représentent 18 % de la dépense publique, sont concernées, au même titre que l’État et les organismes de sécurité sociale, par le respect des engagements européens de la France en vue du redressement de ses comptes publics.
En 2016, leurs dépenses ont diminué de 1,1 % alors que leurs recettes ont progressé de 0,2 %. Pour la seconde année consécutive, elles ont dégagé une capacité de financement, qui a atteint 4,2 Md€ après 1,1 Md€ en 2015, ce qui traduit une amélioration de leur situation financière.
L'évolution de la situation financière des collectivités locales
Malgré la réduction, pour la troisième année consécutive, de leur dotation globale de fonctionnement (DGF), qui a diminué de 20 % depuis 2013, l'exercice 2016 s'est soldé par une nette amélioration de la situation financière des trois catégories de collectivités locales, dont l'épargne brute s'est stabilisée ou redressée. Les efforts de gestion constatés ont permis de ralentir (bloc communal), stabiliser (départements) voire réduire (régions) leurs charges de fonctionnement. Pour autant, leur situation financière reste fragile et très diverse au sein même de chaque catégorie de collectivités.
En 2017, en dépit d'une nouvelle baisse de la DGF, la contrainte financière pesant sur les collectivités locales est moins forte, grâce principalement au dynamisme de la fiscalité et malgré un impact des normes nouvelles (1 Md€ au minimum) plus important qu'en 2016.
Encore récent, le mouvement de maîtrise des finances publiques locales doit être poursuivi et amplifié. Il est possible d'y parvenir par une triple action sur l'organisation institutionnelle des collectivités locales, leur gestion et leurs relations avec l'État.
La fiabilité des comptes publics locaux
La qualité des comptes publics est une exigence constitutionnelle qui s'impose aux collectivités locales. Les chambres régionales et territoriales des comptes y sont très attentives au cours de leurs contrôles. Sans régularité et sincérité des comptes ou image fidèle du patrimoine, la performance de la gestion peut difficilement être appréciée. Le rapport cite des voies d'amélioration en la matière. Il rend également compte de l'état d'avancement de l'expérimentation de la certification des comptes publics locaux, dont la Cour des comptes est chargée de 2017 à 2022.
L'état d'avancement de la réforme territoriale
Le rapport donne une première photographie de la mise en œuvre de la réforme territoriale résultant de plusieurs textes législatifs, dont la loi MAPTAM de janvier 2014 et la loi NOTRé d'août 2015. Le nombre des régions métropolitaines a été réduit, un nouveau statut a été donné aux métropoles et la carte des groupements intercommunaux a été fortement resserrée. Toutefois, contrairement à l'ambition initiale, cette réforme n'a pas simplifié l'architecture institutionnelle locale. Aucun niveau d'administration n'a été supprimé. L'enchevêtrement des compétences des collectivités demeure une réalité même si la clause générale de compétence a été retirée aux départements et aux régions. Alors que les nombreux chantiers administratifs ouverts par la réforme territoriale sont toujours en cours au sein des collectivités, la Cour engage à la vigilance sur les risques de surcroît de dépenses liés à l'harmonisation par le haut de certains coûts de gestion en cas de regroupement ou de fusion (intercommunalités, régions).
La situation financière des collectivités des départements d'outre-mer
Les collectivités de La Réunion, Guyane, Guadeloupe et Martinique présentent dans l'ensemble une situation financière fortement dégradée. Elles jouissent pourtant d'un niveau élevé de ressources grâce à la perception d'impôts indirects locaux propres à l'outre-mer et malgré le faible rendement des impôts directs locaux lié au recensement lacunaire des bases cadastrales. Il en résulte une forte propension à la dépense publique locale, particulièrement en matière de personnel, avec notamment des effectifs surdimensionnés d'agents territoriaux au regard des besoins.
Les graves difficultés financières de nombreuses collectivités affectent la gestion des services publics dont elles ont la charge. Les services d'eau et d'assainissement ou de gestion des déchets en fournissent une illustration. La Cour formule des recommandations qui visent à susciter davantage d'efforts de gestion des collectivités, moyennant une action d'accompagnement plus forte de la part de l'État.
L'impact des dépenses sociales sur l'équilibre financier des départements
Les dépenses sociales des départements (RSA, aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, aide sociale à l'enfance), d'un montant de 32 Md€ en 2016, représentent plus de la moitié de leurs budgets de fonctionnement. Leur forte croissance, due pour moitié au RSA, constitue le premier facteur de la dégradation de la situation financière des départements avant 2016.
En s'appuyant sur certaines bonnes pratiques relevées par les CRC, le rapport montre que les départements disposent de leviers d'action qu'ils pourraient davantage utiliser en vue de mieux maîtriser l'évolution de leurs dépenses sociales. D'une part, ils possèdent un pouvoir de décision en matière, par exemple, de définition des plans d'aide aux personnes âgées ou aux personnes handicapées, de choix des modes d'hébergement ou de régulation de l'offre et des tarifs des établissements d'hébergement. Des marges de manœuvre existent, d'autre part, dans la gestion des services sociaux des départements, à travers l'adaptation de leurs effectifs et de leur organisation territoriale, ainsi que le développement des contrôles relatifs à la délivrance des différentes prestations.
À moyen terme, le financement des dépenses sociales des départements peut être assuré grâce à l'amplification de ces efforts de gestion ainsi qu'à une meilleure répartition des ressources entre les départements, aujourd'hui très inégalement exposés à l'impact budgétaire des dépenses sociales. Au-delà, ces dernières étant amenées à continuer de croître plus rapidement que les recettes de fonctionnement des départements, une réforme de leur financement paraît inévitable, qui pourrait passer notamment par la recentralisation du financement du RSA.
>> La Cour formule 17 recommandations à l’attention de l’État et des collectivités territoriales.
En ce qui concerne les perspectives d’évolution des finances locales :
Pour les collectivités locales :
1. Poursuivre les efforts de gestion déjà engagés, notamment par une meilleure maîtrise des effectifs.
Pour l’État :
2. Maintenir l’exercice d’une contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques en l’adaptant de façon à tenir davantage compte de la diversité de leurs niveaux de richesses et de charges ;
3. Renforcer la concertation avec les représentants des collectivités locales sur les prévisions relatives à la trajectoire financière de ces dernières en tenant compte de l’impact budgétaire des normes, notamment en matière de masse salariale ;
4. Conduire la réforme des concours financiers aux collectivités locales en abaissant la part des dotations "forfaitaires" et en augmentant celle des dotations de péréquation ;
5. Développer l’évaluation a posteriori de l’impact des décisions de l’État sur les budgets des collectivités locales, sur la base d’un échantillon sélectionné par le CNEN, et dans une démarche complémentaire au dispositif existant d’évaluation ex ante.
En ce qui concerne l’état d’avancement de la réforme territoriale :
Pour l’État et les collectivités visées :
6. Prévoir dans le rapport d’orientation budgétaire des nouvelles régions, EPCI fusionnés et communes nouvelles, une évaluation de l’impact financier de la fusion identifiant les coûts de transition, les économies réalisées et les surcoûts pérennes ;
7. Évaluer le caractère reproductible de la création de la métropole de Lyon à partir d’un bilan de son impact en termes d’efficacité et d’efficience des politiques publiques métropolitaines et départementales.
Pour l’État :
8. Mener une étude sur la pertinence du maintien des quatre catégories actuelles d’EPCI au regard de la nouvelle carte intercommunale et, le cas échéant, proposer une simplification du cadre juridique de l’intercommunalité.
En ce qui concerne la situation financière des collectivités des départements et régions d’outre-mer :
Pour l’État :
9. Procéder aux simulations nécessaires en vue d’aligner sur le droit commun les modalités de répartition de la péréquation verticale et horizontale des collectivités des départements d’outre-mer ;
10. Affecter à la section d’investissement du budget des collectivités bénéficiaires l’accroissement annuel des recettes propres (octroi de mer et taxe spéciale de consommation sur les carburants).
Pour les collectivités et l’État :
11. Fixer des objectifs quantitatifs d’évaluation des bases fiscales, notamment en développant les partenariats entre les DRFiP et les collectivités, et le recouvrement des produits des services ;
12. Réduire les charges de personnel en agissant à la fois sur les effectifs et sur les conditions d’attribution de la majoration de traitement ;
13. Conditionner l’octroi des subventions de l’État et des prêts bonifiés, dans le cadre de contrats pluriannuels entre la collectivité, l’État et l’AFD, au respect d’objectifs chiffrés de redressement financier.
En ce qui concerne l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements :
Pour l’État et les départements :
14. Engager le recensement, l’évaluation et la diffusion des actions innovantes prises par les départements pour renforcer la maîtrise de leurs dépenses sociales ;
15. Achever la mise en œuvre de référentiels de coût applicables aux différentes catégories d’établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS) afin de permettre aux départements de développer un dialogue de gestion plus performant avec eux.
Pour l’État :
16. Augmenter la péréquation horizontale, notamment sur les DMTO, afin de réduire substantiellement les inégalités de ressources et de charges entre les départements.
Pour les départements :
17. Poursuivre les efforts d’économie et utiliser les leviers d’action mis en évidence par les bonnes pratiques de certains départements en matière d’organisation et de gestion de leurs compétences sociales.
Cour des comptes - Le rapport - 2017-10-11
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