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Un projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques devrait être déposé prochainement au Parlement par le gouvernement.
Les lois de programmation comprennent obligatoirement des dispositions prévues par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour satisfaire notamment l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques inscrit dans la Constitution et l’objectif d’équilibre structurel de ces comptes imposé par les traités européens.
Les règles budgétaires européennes n’ayant pas encore été réformées, la modification de 2021 de la loi organique ne pouvait pas simplifier la programmation des finances publiques et a surtout ajouté un objectif supplémentaire d’évolution des dépenses. Les lois de programmation sont en conséquence encore plus complexes.
S’agissant de l’Etat et de la sécurité sociale, les lois annuelles de finances et de financement doivent comprendre un article liminaire présentant un tableau qui rappelle les objectifs de la loi de programmation et décrit les résultats et les prévisions pour les années passée, en cours et prochaine. Cependant, les lois de programmation n’ont pas une autorité juridique supérieure à celle des lois de finances et de financement annuelles, qui peuvent donc comprendre des dispositions contraires à la programmation. Le Conseil constitutionnel ne censurera probablement jamais une loi de finances contraire à la loi de programmation ou aux règles budgétaires européennes.
Il est parfois proposé de réviser la Constitution pour rendre les lois de programmation contraignantes, mais la rédaction de dispositions constitutionnelles à la fois simples et pertinentes est difficile, notamment parce qu’il faudrait aussi prévoir qu’elles ne soient pas applicables dans certaines circonstances exceptionnelles.
Certaines administrations publiques, notamment les collectivités locales ou les régimes complémentaires de retraite, disposent d’une autonomie qui leur permet de prendre des mesures éventuellement contraires à la loi de programmation. L’Etat ne peut les contraindre à la respecter qu’en modulant les ressources qu’il leur apporte (collectivités locales) ou en refusant d’agréer leurs décisions (régimes sociaux).
Même si elles ne sont pas contraignantes, les lois de programmation sont tout de même utiles et nécessaires pour donner un minimum de visibilité aux décideurs publics et pour obliger les gouvernements à s’expliquer quand elles ne sont pas respectées.
Enfin, la position de la France sur la réforme des règles budgétaires européennes serait fortement fragilisée si une loi de programmation de ses finances publiques pour les prochaines années, conforme aux traités, ne pouvait pas être votée.
Au sommaire
A) Les dispositions des lois de programmation
1) Les dispositions qui résultent des traités européens
2) Les autres dispositions
B) Les limites des lois de programmation
1) La complexité des dispositions
2) L’hétérogénéité des systèmes comptables
3) L’autonomie de certaines administrations publiques
4) L’autorité supérieure des lois de finances annuelles
C) Les conditions d’une programmation contraignante
D) L’utilité d’une programmation indicative
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Les lois de programmation comprennent obligatoirement des dispositions prévues par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour satisfaire notamment l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques inscrit dans la Constitution et l’objectif d’équilibre structurel de ces comptes imposé par les traités européens.
Les règles budgétaires européennes n’ayant pas encore été réformées, la modification de 2021 de la loi organique ne pouvait pas simplifier la programmation des finances publiques et a surtout ajouté un objectif supplémentaire d’évolution des dépenses. Les lois de programmation sont en conséquence encore plus complexes.
S’agissant de l’Etat et de la sécurité sociale, les lois annuelles de finances et de financement doivent comprendre un article liminaire présentant un tableau qui rappelle les objectifs de la loi de programmation et décrit les résultats et les prévisions pour les années passée, en cours et prochaine. Cependant, les lois de programmation n’ont pas une autorité juridique supérieure à celle des lois de finances et de financement annuelles, qui peuvent donc comprendre des dispositions contraires à la programmation. Le Conseil constitutionnel ne censurera probablement jamais une loi de finances contraire à la loi de programmation ou aux règles budgétaires européennes.
Il est parfois proposé de réviser la Constitution pour rendre les lois de programmation contraignantes, mais la rédaction de dispositions constitutionnelles à la fois simples et pertinentes est difficile, notamment parce qu’il faudrait aussi prévoir qu’elles ne soient pas applicables dans certaines circonstances exceptionnelles.
Certaines administrations publiques, notamment les collectivités locales ou les régimes complémentaires de retraite, disposent d’une autonomie qui leur permet de prendre des mesures éventuellement contraires à la loi de programmation. L’Etat ne peut les contraindre à la respecter qu’en modulant les ressources qu’il leur apporte (collectivités locales) ou en refusant d’agréer leurs décisions (régimes sociaux).
Même si elles ne sont pas contraignantes, les lois de programmation sont tout de même utiles et nécessaires pour donner un minimum de visibilité aux décideurs publics et pour obliger les gouvernements à s’expliquer quand elles ne sont pas respectées.
Enfin, la position de la France sur la réforme des règles budgétaires européennes serait fortement fragilisée si une loi de programmation de ses finances publiques pour les prochaines années, conforme aux traités, ne pouvait pas être votée.
Au sommaire
A) Les dispositions des lois de programmation
1) Les dispositions qui résultent des traités européens
2) Les autres dispositions
B) Les limites des lois de programmation
1) La complexité des dispositions
2) L’hétérogénéité des systèmes comptables
3) L’autonomie de certaines administrations publiques
4) L’autorité supérieure des lois de finances annuelles
C) Les conditions d’une programmation contraignante
D) L’utilité d’une programmation indicative
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