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La Cour des comptes rend public, le 13 octobre 2015, un rapport sur les finances publiques locales, fruit d’un travail commun avec les chambres régionales des comptes, sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Les administrations publiques locales (Apul) représentent 20 % de la dépense et 9 % de la dette publiques. Elles sont concernées par le respect des engagements européens de la France en vue du redressement de ses comptes publics.
> La nécessaire contribution des collectivités locales au redressement des comptes publics justifie une nouvelle gouvernance des finances publiques locales
En 2014, les Apul ont contribué au redressement des comptes publics grâce à la réduction de leur besoin de financement de 0,2 point de PIB, dû au recul de 9,8 % de leurs dépenses d’investissements, surtout sensible dans les communes et leurs groupements, où il a été accentué par un effet de cycle électoral.
Pour autant, l’année 2014 a été marquée par une nouvelle dégradation de la situation financière des collectivités locales. Pour la troisième année consécutive, leur épargne brute a diminué. Leur endettement s’est encore accru malgré la réduction de leur besoin de financement.
Ce constat confirme la nécessité d’améliorer la gouvernance des finances publiques locales par l’instauration d’un dialogue institutionnel entre l’État et les collectivités, ainsi que par le vote annuel d’une loi de financement des collectivités locales.
> La dégradation des finances publiques locales en 2014 provient d’un effet de ciseaux entre dépenses et recettes de fonctionnement
L’année 2014 a été marquée par la première baisse (-1,5 Md€) de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’État aux collectivités locales. Cette baisse a cependant été atténuée pour les communes et plus que compensée, pour les départements et les régions, par la progression d’autres transferts financiers.
La dégradation de la situation financière des collectivités locales provient avant tout de la progression plus rapide de leurs dépenses de fonctionnement que de leurs recettes de fonctionnement. Si des efforts de gestion ont été constatés, ils n’ont pu compenser la vive croissance des dépenses de rémunération, notamment dans les communes et groupements intercommunaux. Cet effet de ciseau a été accentué par le ralentissement des recettes fiscales du bloc communal ou le recul de celles des régions, ainsi que par l’augmentation toujours très soutenue des dépenses sociales des départements.
À l’exception des départements, l’épargne brute des collectivités locales a diminué dans une proportion supérieure à la baisse de la DGF.
Quoique d’ampleur limitée en 2014, la baisse de la DGF a commencé à exercer une nouvelle contrainte financière sur la gestion locale, de façon différente selon les catégories de collectivités et au sein de chaque catégorie. Face à la baisse programmée de cette dotation de 10,75 Md€ de 2015 à 2017, les collectivités locales disposent de capacités d’adaptation très variables en fonction de la structure de leurs dépenses et de leurs recettes, ou de leur éventuelle fragilité financière.L’application d’une baisse uniforme de la DGF, au prorata des recettes des collectivités, ne paraît donc pas adaptée. Elle devrait être mise en œuvre selon une logique de péréquation plus affirmée, en fonction d’indicateurs représentatifs des niveaux de richesses et de charges des collectivités.
> L’impact significatif des normes rend nécessaire d’améliorer l’évaluation de leur coût
L’impact des décisions prises au plan national est parfois mis en avant pour expliquer la progression des dépenses des collectivités locales. Dans quatre domaines étudiés par la Cour,l’impact budgétaire des normes atteint des montants significatifs, à l’échelle des finances locales, même s’il n’est pas le premier facteur explicatif de la progression des dépenses de fonctionnement.
>> La Cour estime ainsi entre 30 % et 50 %, selon les communes, le coût de la réforme des rythmes scolaires resté à leur charge.
>> Concernant les dépenses de personnel, la Cour estime en moyenne à 42 % en 2014 (soit environ 1 Md€) la part des augmentations dues aux mesures nationales. Cette part laisse une marge aux collectivités territoriales pour mieux maîtriser la croissance de leur masse salariale.
La Cour a également constaté que le dispositif d’évaluation du coût des normes est perfectible car il est complexe, pas toujours fiable et insuffisamment transparent. La Cour formule des recommandations pour l’améliorer et renforcer la portée des avis rendus par le Comité national d’évaluation des normes.
> Une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement et une sélectivité accrue des investissements sont indispensables
Les collectivités locales assurent 58 % de l’investissement public dont l’évolution est un enjeu à la fois macroéconomique et de développement local. Les perspectives d’évolution en 2015 des recettes des collectivités locales sont marquées par la baisse accrue de la DGF (- 3,4 M€), conduisant à la première réduction des transferts financiers de l’Etat (- 2 Md€), ainsi que par la hausse modérée de la fiscalité directe.
En conséquence, pour éviter une nouvelle dégradation de leur épargne brute, les collectivités locales devraient limiter la croissance de leurs dépenses de fonctionnement en 2015 à 0,7 % (contre 2,2 % en 2014).
>> Le recul de l’investissement local paraît devoir accompagner la baisse de la DGF jusqu’en 2017. Des marges de manœuvre s’offrent aux collectivités locales pour en limiter l’ampleur. D’une part, elles doivent s’engager dans une recherche plus systématique d’économies de fonctionnement, notamment en stabilisant l’évolution de leur masse salariale (gestion plus rigoureuse des effectifs, respect de la durée légale du travail, lutte contre l’absentéisme). D’autre part, la sélection des investissements locaux doit être renforcée, en généralisant leur programmation pluriannuelle et en introduisant l’évaluation de leur utilité socio-économique.
Conclusion et recommandations
L’un des enjeux de la meilleure implication des collectivités dans le redressement des comptes publics réside dans la capacité de l’État à conduire simultanément la baisse programmée de ses concours financiers et plusieurs réformes telles que la réforme territoriale et celle de la dotation globale de fonctionnement, qui vont affecter le modèle d’équilibre budgétaire des collectivités locales.
La Cour formule 14 recommandations, à l’attention de l’État comme des collectivités territoriales.
1. doter les services concernés de l’État d’outils de suivi de l’exécution des budgets des collectivités locales et de simulation de l’impact des mesures, votées par le Parlement, relatives à leurs recettes et à leurs dépenses et les partager avec l’Instance de dialogue national des territoires, le comité des finances locales et les associations d’élus ;
2. inclure dans les travaux de l’instance chargée du dialogue entre l’État et les collectivités locales la définition et le suivi, sur la base de données partagées, des objectifs d’évolution des recettes, des dépenses, du solde et de la dette des différentes catégories de collectivités ;
3. adopter une loi de financement des collectivités territoriales retraçant l’ensemble de leurs relations financières avec l’État et fixant pour l’année à venir, par catégorie de collectivités, les conditions de l’équilibre global en cohérence avec la loi de programmation des finances publiques (recommandation réitérée et précisée) ;
4. appliquer la baisse des dotations de l’État selon une logique de péréquation en fonction d’indicateurs représentatifs des niveaux de richesses et de charges des collectivités (recommandation réitérée) ;
En ce qui concerne l’impact des décisions de l’État à caractère normatif :
5. améliorer la fiabilité des études d’impact financier produites par les ministères à l’appui des projets de textes réglementaires imposant des normes nouvelles aux collectivités territoriales, notamment en associant davantage ces dernières en amont de la préparation des textes ;
6. renforcer la portée des avis rendus par le CNEN en améliorant la transparence sur les suites réservées à ces avis et en publiant un bilan chiffré annuel du coût global des normes sur les finances des collectivités locales ;
En ce qui concerne l’enjeu de l’investissement local :
7. prévoir l’évaluation des projets d’équipement au moyen d’études préalables portant, entre autres, sur les coûts induits en fonctionnement et sur leur utilité socio-économique ;
8. établir une programmation pluriannuelle des investissements qui porte sur l’ensemble des opérations prévues et qui soit assortie d’un plan de financement doté d’une dimension prospective ;
9. développer les actions de modération de la masse salariale, notamment à travers une gestion plus rigoureuse des effectifs ;
10. associer aux schémas de mutualisation un objectif chiffré d’économies.
En ce qui concerne la fiabilité limitée des données budgétaires et comptables :
11. renforcer la fiabilité de l’information financière des collectivités et établissements publics locaux, notamment en ce qui concerne les obligations de recensement exhaustif de leurs actifs et de leurs passifs et de production d’informations détaillées sur leurs engagements pluriannuels et, pour les plus grandes collectivités, développer les dispositifs de contrôle interne ;
12. mettre en place un compte financier unique, sous l’égide du comité relatif à la fiabilité des comptes locaux, en s’appuyant sur les possibilités offertes par la numérisation et la dématérialisation des comptabilités ;
13. élaborer des comptes agrégés des communes et de leurs établissements de coopération intercommunale ainsi que des budgets principaux et des budgets annexes ;
14. rendre obligatoire, pour les établissements financiers qui possèdent, dans leur bilan, des emprunts structurés accordés à des structures publiques françaises, la communication au ministère chargé des finances d’une information précise sur le montant de cet encours au 31 décembre de chaque année.
Cour des comptes - Dossier complet - 2015-10-13
> La nécessaire contribution des collectivités locales au redressement des comptes publics justifie une nouvelle gouvernance des finances publiques locales
En 2014, les Apul ont contribué au redressement des comptes publics grâce à la réduction de leur besoin de financement de 0,2 point de PIB, dû au recul de 9,8 % de leurs dépenses d’investissements, surtout sensible dans les communes et leurs groupements, où il a été accentué par un effet de cycle électoral.
Pour autant, l’année 2014 a été marquée par une nouvelle dégradation de la situation financière des collectivités locales. Pour la troisième année consécutive, leur épargne brute a diminué. Leur endettement s’est encore accru malgré la réduction de leur besoin de financement.
Ce constat confirme la nécessité d’améliorer la gouvernance des finances publiques locales par l’instauration d’un dialogue institutionnel entre l’État et les collectivités, ainsi que par le vote annuel d’une loi de financement des collectivités locales.
> La dégradation des finances publiques locales en 2014 provient d’un effet de ciseaux entre dépenses et recettes de fonctionnement
L’année 2014 a été marquée par la première baisse (-1,5 Md€) de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’État aux collectivités locales. Cette baisse a cependant été atténuée pour les communes et plus que compensée, pour les départements et les régions, par la progression d’autres transferts financiers.
La dégradation de la situation financière des collectivités locales provient avant tout de la progression plus rapide de leurs dépenses de fonctionnement que de leurs recettes de fonctionnement. Si des efforts de gestion ont été constatés, ils n’ont pu compenser la vive croissance des dépenses de rémunération, notamment dans les communes et groupements intercommunaux. Cet effet de ciseau a été accentué par le ralentissement des recettes fiscales du bloc communal ou le recul de celles des régions, ainsi que par l’augmentation toujours très soutenue des dépenses sociales des départements.
À l’exception des départements, l’épargne brute des collectivités locales a diminué dans une proportion supérieure à la baisse de la DGF.
Quoique d’ampleur limitée en 2014, la baisse de la DGF a commencé à exercer une nouvelle contrainte financière sur la gestion locale, de façon différente selon les catégories de collectivités et au sein de chaque catégorie. Face à la baisse programmée de cette dotation de 10,75 Md€ de 2015 à 2017, les collectivités locales disposent de capacités d’adaptation très variables en fonction de la structure de leurs dépenses et de leurs recettes, ou de leur éventuelle fragilité financière.L’application d’une baisse uniforme de la DGF, au prorata des recettes des collectivités, ne paraît donc pas adaptée. Elle devrait être mise en œuvre selon une logique de péréquation plus affirmée, en fonction d’indicateurs représentatifs des niveaux de richesses et de charges des collectivités.
> L’impact significatif des normes rend nécessaire d’améliorer l’évaluation de leur coût
L’impact des décisions prises au plan national est parfois mis en avant pour expliquer la progression des dépenses des collectivités locales. Dans quatre domaines étudiés par la Cour,l’impact budgétaire des normes atteint des montants significatifs, à l’échelle des finances locales, même s’il n’est pas le premier facteur explicatif de la progression des dépenses de fonctionnement.
>> La Cour estime ainsi entre 30 % et 50 %, selon les communes, le coût de la réforme des rythmes scolaires resté à leur charge.
>> Concernant les dépenses de personnel, la Cour estime en moyenne à 42 % en 2014 (soit environ 1 Md€) la part des augmentations dues aux mesures nationales. Cette part laisse une marge aux collectivités territoriales pour mieux maîtriser la croissance de leur masse salariale.
La Cour a également constaté que le dispositif d’évaluation du coût des normes est perfectible car il est complexe, pas toujours fiable et insuffisamment transparent. La Cour formule des recommandations pour l’améliorer et renforcer la portée des avis rendus par le Comité national d’évaluation des normes.
> Une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement et une sélectivité accrue des investissements sont indispensables
Les collectivités locales assurent 58 % de l’investissement public dont l’évolution est un enjeu à la fois macroéconomique et de développement local. Les perspectives d’évolution en 2015 des recettes des collectivités locales sont marquées par la baisse accrue de la DGF (- 3,4 M€), conduisant à la première réduction des transferts financiers de l’Etat (- 2 Md€), ainsi que par la hausse modérée de la fiscalité directe.
En conséquence, pour éviter une nouvelle dégradation de leur épargne brute, les collectivités locales devraient limiter la croissance de leurs dépenses de fonctionnement en 2015 à 0,7 % (contre 2,2 % en 2014).
>> Le recul de l’investissement local paraît devoir accompagner la baisse de la DGF jusqu’en 2017. Des marges de manœuvre s’offrent aux collectivités locales pour en limiter l’ampleur. D’une part, elles doivent s’engager dans une recherche plus systématique d’économies de fonctionnement, notamment en stabilisant l’évolution de leur masse salariale (gestion plus rigoureuse des effectifs, respect de la durée légale du travail, lutte contre l’absentéisme). D’autre part, la sélection des investissements locaux doit être renforcée, en généralisant leur programmation pluriannuelle et en introduisant l’évaluation de leur utilité socio-économique.
Conclusion et recommandations
L’un des enjeux de la meilleure implication des collectivités dans le redressement des comptes publics réside dans la capacité de l’État à conduire simultanément la baisse programmée de ses concours financiers et plusieurs réformes telles que la réforme territoriale et celle de la dotation globale de fonctionnement, qui vont affecter le modèle d’équilibre budgétaire des collectivités locales.
La Cour formule 14 recommandations, à l’attention de l’État comme des collectivités territoriales.
1. doter les services concernés de l’État d’outils de suivi de l’exécution des budgets des collectivités locales et de simulation de l’impact des mesures, votées par le Parlement, relatives à leurs recettes et à leurs dépenses et les partager avec l’Instance de dialogue national des territoires, le comité des finances locales et les associations d’élus ;
2. inclure dans les travaux de l’instance chargée du dialogue entre l’État et les collectivités locales la définition et le suivi, sur la base de données partagées, des objectifs d’évolution des recettes, des dépenses, du solde et de la dette des différentes catégories de collectivités ;
3. adopter une loi de financement des collectivités territoriales retraçant l’ensemble de leurs relations financières avec l’État et fixant pour l’année à venir, par catégorie de collectivités, les conditions de l’équilibre global en cohérence avec la loi de programmation des finances publiques (recommandation réitérée et précisée) ;
4. appliquer la baisse des dotations de l’État selon une logique de péréquation en fonction d’indicateurs représentatifs des niveaux de richesses et de charges des collectivités (recommandation réitérée) ;
En ce qui concerne l’impact des décisions de l’État à caractère normatif :
5. améliorer la fiabilité des études d’impact financier produites par les ministères à l’appui des projets de textes réglementaires imposant des normes nouvelles aux collectivités territoriales, notamment en associant davantage ces dernières en amont de la préparation des textes ;
6. renforcer la portée des avis rendus par le CNEN en améliorant la transparence sur les suites réservées à ces avis et en publiant un bilan chiffré annuel du coût global des normes sur les finances des collectivités locales ;
En ce qui concerne l’enjeu de l’investissement local :
7. prévoir l’évaluation des projets d’équipement au moyen d’études préalables portant, entre autres, sur les coûts induits en fonctionnement et sur leur utilité socio-économique ;
8. établir une programmation pluriannuelle des investissements qui porte sur l’ensemble des opérations prévues et qui soit assortie d’un plan de financement doté d’une dimension prospective ;
9. développer les actions de modération de la masse salariale, notamment à travers une gestion plus rigoureuse des effectifs ;
10. associer aux schémas de mutualisation un objectif chiffré d’économies.
En ce qui concerne la fiabilité limitée des données budgétaires et comptables :
11. renforcer la fiabilité de l’information financière des collectivités et établissements publics locaux, notamment en ce qui concerne les obligations de recensement exhaustif de leurs actifs et de leurs passifs et de production d’informations détaillées sur leurs engagements pluriannuels et, pour les plus grandes collectivités, développer les dispositifs de contrôle interne ;
12. mettre en place un compte financier unique, sous l’égide du comité relatif à la fiabilité des comptes locaux, en s’appuyant sur les possibilités offertes par la numérisation et la dématérialisation des comptabilités ;
13. élaborer des comptes agrégés des communes et de leurs établissements de coopération intercommunale ainsi que des budgets principaux et des budgets annexes ;
14. rendre obligatoire, pour les établissements financiers qui possèdent, dans leur bilan, des emprunts structurés accordés à des structures publiques françaises, la communication au ministère chargé des finances d’une information précise sur le montant de cet encours au 31 décembre de chaque année.
Cour des comptes - Dossier complet - 2015-10-13
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