R.M - Nouveaux périmètres intercommunaux et dotation globale de fonctionnement des communes

Les évolutions individuelles de dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2018 se sont traduites, pour certaines communes, par une variation à la baisse de leur dotation forfaitaire ou de leurs dotations de péréquation. En 2018, en abondant les dotations de solidarité rurale (DSR) et de solidarité urbaine (DSU) de 200 millions d'euros, le Gouvernement a décidé d'accentuer l'effort de solidarité nationale en faveur des communes les plus défavorisées, qu'il s'agisse de communes rurales ou de communes urbaines confrontées à d'importants défis. 

S'agissant de l'ensemble des communes, leur DGF progresse, au global, de 80 millions d'euros pour 53 % d'entre elles. De plus, presque toutes les strates démographiques de communes (à l'exception des communes de 200 000 habitants et plus) ont bénéficié d'une évolution nette de leur DGF entre 2017 et 2018. Le pacte de stabilité a donc été respecté et l'engagement du Gouvernement tenu.

Au niveau individuel, la DGF est une dotation "vivante", qui est chaque année calculée et répartie pour tenir compte de la réalité de la situation de chaque collectivité, à partir de critères objectifs de ressources et charges. Naturellement, ces indicateurs évoluent chaque année. C'est la condition d'une répartition juste et équitable des ressources versées par l'État aux collectivités. Par conséquent, les variations individuelles à la baisse s'expliquent principalement par l'actualisation des critères. 

Ainsi, concernant la dotation forfaitaire des communes, deux facteurs participent à la baisse de cette dotation : une diminution de la population ou l'éligibilité de la commune à l'écrêtement destiné à financer en interne la péréquation verticale. Toutefois, cet écrêtement est plafonné à 1 % des recettes réelles de fonctionnement de la commune. Concernant les dotations de péréquation, l'entrée en vigueur des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) au 1er janvier 2017 a pu produire des effets sur le potentiel financier des communes concernées par les fusions ou par le passage à la fiscalité professionnelle unique (FPU) de leur intercommunalité : en effet, la nouvelle carte intercommunale induit une nouvelle carte des richesses et des fragilités territoriales. 

Le potentiel financier d'une commune mesure l'ensemble de la richesse "potentielle" d'une commune sur son territoire de manière objective : la richesse perçue par la commune et la richesse tirée de son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Le calcul du potentiel financier des communes reflète la logique d'intégration et de solidarité intercommunale et territoriale. Pour illustrer cette situation, une petite commune membre d'une communauté de communes disposant de bases fiscales plus conséquentes que les communes alentours, bénéficie de l'adhésion à cette intercommunalité. Elle profite par exemple des équipements financés par l'intercommunalité, ou encore des économies réalisées à travers la mutualisation des personnels ou des services. C'est d'ailleurs en ce sens que l'article 33 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) avait prévu que les SDCI devaient prendre en compte certains objectifs comme l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale. 

Ce raisonnement vaut également pour une commune dotée de bases fiscales élevées, qui, en rejoignant une intercommunalité moins "riche", mutualise une partie de ses produits fiscaux au profit de l'ensemble intercommunal. Des mécanismes de garantie de baisse limitée ou de garantie de sortie existent déjà dans certaines dotations. 

Toutefois, il convient de préciser que ces dotations fonctionnant en "enveloppe fermée", ces garanties sont "ponctionnées" sur l'enveloppe globale répartie entre les communes au titre de la dotation : augmenter ces garanties se traduirait par des attributions moindres pour les communes éligibles dont la situation financière justifie pourtant davantage la solidarité nationale. 

L'instauration de garanties de sortie sur les composantes les plus péréquatrices de la DGF, la DSR "cible" notamment, conduirait à diluer le bénéfice de cette dotation dont l'objet est au contraire le ciblage des situations les plus fragiles. Ces effets liés à la multiplication des garanties, qui frappe actuellement la dotation d'intercommunalité (6 garanties), jouent d'autant plus vite que l'enveloppe est contrainte, comme c'est le cas avec la DSR cible (285 M€) et la dotation nationale de péréquation majoration (172 M€). Enfin, cela conduirait à accentuer le caractère "figé" de la DGF, facteur d'inégalités entre les communes. 

Sénat - R.M. N° 04928 - 2018-09-13