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Décentralisation, services déconcentrés, État territorial… autant de notions récentes en comparaison de la longue évolution de l’administration de nos territoires, et qui renvoient aux enjeux de l’organisation de proximité de l’État. La loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (dite « loi ATR ») précise ainsi en son article 1er que « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État ». Apparaît dès lors le lien indéfectible, au travers de l’État territorial, entre l’État et ses services déconcentrés, d’une part, et les collectivités territoriales, d’autre part.
Confrontés à une succession de réformes depuis une quinzaine d’années (révision générale des politiques publiques - RGPP -, modernisation de l’action publique - MAP -, « Action publique 2022 ») et à une accélération de leur enchainement, les collectivités territoriales, comme les services préfectoraux et déconcentrés, ont le sentiment de subir les changements plutôt que d’y être associés. Par ailleurs, aucune évaluation rigoureuse et exhaustive de la réforme précédente ne détermine la réforme suivante. Au final, l’offre d’État répond mal, voire pas du tout, aux besoins des collectivités territoriales.
Pour repenser l’État territorial, l’inspiration est à rechercher autour de la mise en œuvre de quelques grands principes au cœur de l’action publique : la subsidiarité, la différenciation territoriale, la contractualisation, une meilleure représentation des élus locaux dans la gouvernance des opérateurs de l’État… Les voies existent pour fluidifier et rendre plus efficace la relation entre un État recentré sur ses missions régaliennes et des collectivités territoriales librement administrées, dédiées au développement harmonieux de leurs territoires et au service de leurs habitants.
Ce rapport dresse un bilan critique du mouvement continu de réforme de ces administrations depuis une quinzaine d’années (révision générale des politiques publiques - RGPP -, modernisation de l’action publique - MAP -, "Action publique 2022"). Plus de quatre élus locaux interrogés sur cinq estiment ne pas avoir été suffisamment associés aux différentes réformes des services déconcentrés de l’État. Aucune évaluation rigoureuse et exhaustive de la réforme précédente n’a déterminé la réforme suivante. Si l’affichage de chaque réforme a l’ambition d’améliorer le fonctionnement de ces services, la réalité constatée est celle d’une baisse des moyens de l’État dans les territoires. Ainsi, en 2011 les effectifs physiques des directions départementales interministérielles (DDI) s’élevaient à 39 796 agents, mais ces directions ne comptaient plus que 25 474 agents en 2020 (soit une chute de 36 %). Au total, près d’un maire sur deux de commune de moins de 1 000 habitants estime que l’offre de services publics sur son territoire est défaillante.
Selon les rapporteurs, l’État n’a toutefois pas aujourd’hui besoin d’un énième "big bang" administratif, mais d’aménagements ciblés et substantiels pour mieux répondre au besoin d’efficacité des collectivités territoriales et aux attentes des élus locaux. Ils identifient quatre axes de progrès : ancrer le préfet au cœur de l’État territorial (en le rattachant directement au Premier ministre, notamment), instaurer une relation de confiance avec les élus locaux (qui pourraient, par exemple, évaluer régulièrement leur préfet), garantir les moyens de l’État dans les territoires (en particulier, en adaptant la répartition des effectifs en fonction des réalités territoriales) et assurer un maillage territorial renouvelé (entre autres, en maintenant les sous‑préfectures tout en faisant évoluer la carte des arrondissements pour tenir compte de la distribution de la population et des périmètres, notamment des intercommunalités).
SENAT >> Le rapport n° 909 (2021-2022) - 29 septembre 2022
La synthèse
Confrontés à une succession de réformes depuis une quinzaine d’années (révision générale des politiques publiques - RGPP -, modernisation de l’action publique - MAP -, « Action publique 2022 ») et à une accélération de leur enchainement, les collectivités territoriales, comme les services préfectoraux et déconcentrés, ont le sentiment de subir les changements plutôt que d’y être associés. Par ailleurs, aucune évaluation rigoureuse et exhaustive de la réforme précédente ne détermine la réforme suivante. Au final, l’offre d’État répond mal, voire pas du tout, aux besoins des collectivités territoriales.
Pour repenser l’État territorial, l’inspiration est à rechercher autour de la mise en œuvre de quelques grands principes au cœur de l’action publique : la subsidiarité, la différenciation territoriale, la contractualisation, une meilleure représentation des élus locaux dans la gouvernance des opérateurs de l’État… Les voies existent pour fluidifier et rendre plus efficace la relation entre un État recentré sur ses missions régaliennes et des collectivités territoriales librement administrées, dédiées au développement harmonieux de leurs territoires et au service de leurs habitants.
Ce rapport dresse un bilan critique du mouvement continu de réforme de ces administrations depuis une quinzaine d’années (révision générale des politiques publiques - RGPP -, modernisation de l’action publique - MAP -, "Action publique 2022"). Plus de quatre élus locaux interrogés sur cinq estiment ne pas avoir été suffisamment associés aux différentes réformes des services déconcentrés de l’État. Aucune évaluation rigoureuse et exhaustive de la réforme précédente n’a déterminé la réforme suivante. Si l’affichage de chaque réforme a l’ambition d’améliorer le fonctionnement de ces services, la réalité constatée est celle d’une baisse des moyens de l’État dans les territoires. Ainsi, en 2011 les effectifs physiques des directions départementales interministérielles (DDI) s’élevaient à 39 796 agents, mais ces directions ne comptaient plus que 25 474 agents en 2020 (soit une chute de 36 %). Au total, près d’un maire sur deux de commune de moins de 1 000 habitants estime que l’offre de services publics sur son territoire est défaillante.
Selon les rapporteurs, l’État n’a toutefois pas aujourd’hui besoin d’un énième "big bang" administratif, mais d’aménagements ciblés et substantiels pour mieux répondre au besoin d’efficacité des collectivités territoriales et aux attentes des élus locaux. Ils identifient quatre axes de progrès : ancrer le préfet au cœur de l’État territorial (en le rattachant directement au Premier ministre, notamment), instaurer une relation de confiance avec les élus locaux (qui pourraient, par exemple, évaluer régulièrement leur préfet), garantir les moyens de l’État dans les territoires (en particulier, en adaptant la répartition des effectifs en fonction des réalités territoriales) et assurer un maillage territorial renouvelé (entre autres, en maintenant les sous‑préfectures tout en faisant évoluer la carte des arrondissements pour tenir compte de la distribution de la population et des périmètres, notamment des intercommunalités).
SENAT >> Le rapport n° 909 (2021-2022) - 29 septembre 2022
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