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Le Gouvernement, confronté à l’impossibilité de promulguer une loi de finances pour 2025 avant le 31 décembre 2024, a sollicité le Conseil d'État pour éclairer l’application de l'article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution.
Les questions portaient sur :
- La compétence d’un Gouvernement démissionnaire pour déposer une loi spéciale.
- La portée de l'autorisation de percevoir les impôts existants.
- L’inclusion éventuelle de dispositions fiscales et d’autorisations d’emprunt dans une telle loi.
En résumé, le Conseil d'État estime que le Gouvernement est en droit d’utiliser la procédure prévue à l’article 45 de la LOLF pour garantir la continuité des finances publiques.
Une loi spéciale peut être déposée pour percevoir les impôts existants, autoriser des emprunts et permettre aux organismes de sécurité sociale de recourir à des ressources temporaires.
Toutefois, elle ne peut inclure de nouvelles mesures fiscales ou budgétaires.
Ces dispositions respectent à la fois la Constitution et les objectifs de la LOLF.
// SYNTHESE DETAILLEE //
Mise en œuvre de la procédure prévue par l'article 45 de la LOLF
Le Conseil d'État confirme que la procédure d'urgence décrite à l'article 45 de la LOLF, notamment son alinéa 2, peut être activée lorsque les délais empêchent l'adoption d'une loi de finances avant le début de l'exercice budgétaire. Cette loi spéciale permet :
- De continuer à percevoir les impôts existants.
- D'assurer la continuité des services publics grâce à des décrets ouvrant les crédits nécessaires.
Cette procédure vise à maintenir la vie nationale en l'absence de loi de finances adoptée dans les délais.
Compétence d’un Gouvernement démissionnaire
Le Conseil d'État rappelle qu'un Gouvernement démissionnaire conserve la capacité de gérer les affaires courantes pour préserver la continuité de l'État. Dans ce contexte, il peut :
- Préparer une loi spéciale en Conseil des ministres.
- Déposer le projet au Parlement.
- Soutenir son examen en l'absence de formation d’un nouveau Gouvernement.
Le dépôt d'une telle loi s'inscrit dans les prérogatives minimales du Gouvernement, compte tenu de son rôle central dans la continuité des institutions.
Domaine et contenu de la loi spéciale
La loi spéciale vise exclusivement à garantir la continuité de la vie nationale avant l’adoption d’une loi de finances. Elle se limite aux mesures financières nécessaires et ne nécessite pas la consultation du Haut Conseil des finances publiques, dont les prérogatives (prévisions macroéconomiques, cohérence des recettes et dépenses) ne s’appliquent pas ici.
Portée de l’autorisation de percevoir les impôts existants
Cette autorisation permet :
- La perception des recettes fiscales existantes, tant par l’État que par d’autres organismes publics.
- La reconduction des prélèvements au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales selon les règles en vigueur.
Ces mesures respectent l'objectif de continuité des missions publiques et des engagements financiers de la France.
Exclusion des nouvelles dispositions fiscales
La loi spéciale ne peut contenir de nouvelles mesures fiscales. Par exemple :
- L’indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu.
- La prolongation de crédits d’impôt arrivant à expiration.
Ces mesures ne relèvent pas de la finalité de la loi spéciale, car elles modifient les règles fiscales existantes et excèdent l’autorisation de percevoir les impôts actuels.
Autorisation de recourir à l’emprunt
Le Conseil d'État précise que le recours à l'emprunt ne peut être assimilé à la perception des impôts, mais il est indispensable pour :
- Couvrir les besoins financiers liés aux services votés.
- Refinancer les emprunts arrivant à échéance.
La loi spéciale peut donc inclure cette autorisation pour assurer l’équilibre budgétaire.
Ressources des organismes de sécurité sociale
La loi spéciale peut autoriser les régimes obligatoires de base et les organismes de sécurité sociale à recourir à des ressources non permanentes.
En l’absence de cette autorisation, ces entités ne pourraient plus assurer leurs paiements, ce qui porterait atteinte aux principes constitutionnels de protection sociale. Cette inclusion est compatible avec la finalité de continuité de la vie nationale.
Conseil d’Etat - Avis complet
Les questions portaient sur :
- La compétence d’un Gouvernement démissionnaire pour déposer une loi spéciale.
- La portée de l'autorisation de percevoir les impôts existants.
- L’inclusion éventuelle de dispositions fiscales et d’autorisations d’emprunt dans une telle loi.
En résumé, le Conseil d'État estime que le Gouvernement est en droit d’utiliser la procédure prévue à l’article 45 de la LOLF pour garantir la continuité des finances publiques.
Une loi spéciale peut être déposée pour percevoir les impôts existants, autoriser des emprunts et permettre aux organismes de sécurité sociale de recourir à des ressources temporaires.
Toutefois, elle ne peut inclure de nouvelles mesures fiscales ou budgétaires.
Ces dispositions respectent à la fois la Constitution et les objectifs de la LOLF.
// SYNTHESE DETAILLEE //
Mise en œuvre de la procédure prévue par l'article 45 de la LOLF
Le Conseil d'État confirme que la procédure d'urgence décrite à l'article 45 de la LOLF, notamment son alinéa 2, peut être activée lorsque les délais empêchent l'adoption d'une loi de finances avant le début de l'exercice budgétaire. Cette loi spéciale permet :
- De continuer à percevoir les impôts existants.
- D'assurer la continuité des services publics grâce à des décrets ouvrant les crédits nécessaires.
Cette procédure vise à maintenir la vie nationale en l'absence de loi de finances adoptée dans les délais.
Compétence d’un Gouvernement démissionnaire
Le Conseil d'État rappelle qu'un Gouvernement démissionnaire conserve la capacité de gérer les affaires courantes pour préserver la continuité de l'État. Dans ce contexte, il peut :
- Préparer une loi spéciale en Conseil des ministres.
- Déposer le projet au Parlement.
- Soutenir son examen en l'absence de formation d’un nouveau Gouvernement.
Le dépôt d'une telle loi s'inscrit dans les prérogatives minimales du Gouvernement, compte tenu de son rôle central dans la continuité des institutions.
Domaine et contenu de la loi spéciale
La loi spéciale vise exclusivement à garantir la continuité de la vie nationale avant l’adoption d’une loi de finances. Elle se limite aux mesures financières nécessaires et ne nécessite pas la consultation du Haut Conseil des finances publiques, dont les prérogatives (prévisions macroéconomiques, cohérence des recettes et dépenses) ne s’appliquent pas ici.
Portée de l’autorisation de percevoir les impôts existants
Cette autorisation permet :
- La perception des recettes fiscales existantes, tant par l’État que par d’autres organismes publics.
- La reconduction des prélèvements au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales selon les règles en vigueur.
Ces mesures respectent l'objectif de continuité des missions publiques et des engagements financiers de la France.
Exclusion des nouvelles dispositions fiscales
La loi spéciale ne peut contenir de nouvelles mesures fiscales. Par exemple :
- L’indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu.
- La prolongation de crédits d’impôt arrivant à expiration.
Ces mesures ne relèvent pas de la finalité de la loi spéciale, car elles modifient les règles fiscales existantes et excèdent l’autorisation de percevoir les impôts actuels.
Autorisation de recourir à l’emprunt
Le Conseil d'État précise que le recours à l'emprunt ne peut être assimilé à la perception des impôts, mais il est indispensable pour :
- Couvrir les besoins financiers liés aux services votés.
- Refinancer les emprunts arrivant à échéance.
La loi spéciale peut donc inclure cette autorisation pour assurer l’équilibre budgétaire.
Ressources des organismes de sécurité sociale
La loi spéciale peut autoriser les régimes obligatoires de base et les organismes de sécurité sociale à recourir à des ressources non permanentes.
En l’absence de cette autorisation, ces entités ne pourraient plus assurer leurs paiements, ce qui porterait atteinte aux principes constitutionnels de protection sociale. Cette inclusion est compatible avec la finalité de continuité de la vie nationale.
Conseil d’Etat - Avis complet
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