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Trois propositions de loi sont déposées en première lecture au Sénat. Favorables à des avancées en matière de décentralisation de l’habitat mais remettant en cause le fonctionnement du bloc local, auront-elles une influence sur les réformes territoriales envisagées par le Gouvernement ?
Les textes ont été envoyés à la Commission des lois du Sénat, qui ne les a pas encore mis à son ordre du jour.
Le contexte politique
Depuis 2020 et la publication de « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales », le Sénat tente de reprendre l’initiative sur les projets de décentralisation, au titre de son rôle constitutionnel de représentation des territoires.
En l’absence de majorité présidentielle à l’Assemblée nationale, la coalition sénatoriale de la droite et du centre dispose d’un important pouvoir de négociation avec le Gouvernement. Ce dernier, par ailleurs, dispose de peu de véhicules législatifs pour conduire ses réformes.
Le Président de la République recevra le 3 mai les conclusions de la mission confiée à Éric Woerth, qui pourra déboucher sur des mesures de refonte de l’organisation territoriale du pays.
L’ensemble de ces nouvelles propositions de lois sénatoriales pourra donc servir de point d’appui aux négociations futures entre les assemblées et avec l’État. Le positionnement du Sénat traduit aussi les inquiétudes des collectivités face aux mesures de rigueur budgétaires annoncées ou attendues dans l’année.
Il n’est donc pas certain que ces propositions de loi arrivent au terme de leur parcours législatif, d’autant que l’une d’entre elles a un caractère constitutionnel (obligation d’accord entre les deux chambres et adoption à la majorité qualifiée en Congrès). Mais elles pèseront, à n’en pas douter, dans les débats à venir.
Exemplaire de la concurrence actuelle entre les chambres, le titre III de la PPL, « Faciliter l’engagement en améliorant les conditions d’exercice du mandat local » vient redoubler la proposition de loi portant création d’un statut de l’élu local, adoptée à l’unanimité du Sénat et transmise à l’Assemblée nationale. Elle fait concurrence à une proposition de loi portant réforme du statut de l’élu local, déposée en première lecture à l’Assemblée nationale.
Sur les compétences des intercommunalités
Habitat
L’article 1er de la PPL a pour ambition de territorialiser la politique du logement afin de mieux l’adapter aux réalités locales et aux besoins des ménages, à travers trois leviers :
- il propose en premier lieu aux intercommunalités compétentes en matière d’urbanisme et de logement volontaires de conclure des pactes territoriaux avec l’État pour adapter les règles relatives à l’habitat et au logement fixées par la loi ou le règlement ;
- il vise ensuite à permettre aux mêmes intercommunalités volontaires de conclure des conventions avec l’État afin de réviser le zonage des dispositifs « Pinel » et prêts à taux zéro ;
- il permet enfin aux mêmes intercommunalités de conclure des conventions territoriales de coopération avec les bailleurs sociaux, notamment pour développer l’offre de logement social ou favoriser les projets d’amélioration du parc social.
Ceci correspond dans les grandes lignes à ce qu’Intercommunalités de France propose lorsque l’association promeut le renforcement du statut d’autorité organisatrice de l’habitat (AOH).
Toutefois, contrairement aux demandes d’Intercommunalités de France, ce texte prévoit également de transférer la gestion des aides à la rénovation énergétique aux Préfets de département.
Fin des compétences obligatoires et compétences à la carte ? (PPL, Art. 15)
Les compétences intercommunales obligatoires pourraient être restituées aux communes par délibération concordante du conseil communautaire et de l’ensemble des conseils municipaux des communes membres. Des compétences pourraient également être transférées à la carte aux intercommunalités.
Ces restitutions remettraient sensiblement en cause les principes qui distinguent les intercommunalités de projet des syndicats de communes… En résumé, le principe même de l’intercommunalité à fiscalité propre est questionné par les sénateurs.
PLUi à la carte (PPL, Art. 16)
Dans la même logique, le transfert de la compétence en matière de plan local d’urbanisme pourrait être « à la carte », certaines communes choisissant de transférer, d’autres non.
Abrogation des transferts Eau et Assainissement (PPL, Art. 17)
Sans surprise, le Sénat propose de rendre le transfert des compétences eau et assainissement facultatif pour les communautés de communes.
Sur les politiques publiques
Commerce (PPL, Art. 9)
Les sénateurs proposent d’élargir l’expérimentation de dispense d’autorisation d’exploitation commerciale dès lors que le SCoT ou le PLU intègre l’implantation commerciale. Aujourd’hui, cette dispense est réservée aux territoires signataires d’une ORT ou d’une GOU. Cette restriction, que les sénateurs veulent supprimer, tend à soutenir un développement commercial en centralité.
Urbanisme (PPL, Art. 9)
Le Sénat propose l’inscription dans le règlement du PLU d’exemptions complémentaires aux formalités prévues par le code de l’urbanisme (autorisations d’urbanisme). Cette évolution permettrait à la collectivité en charge du PLU d’élargir la liste des constructions dispensées de permis de construire, de permis d’aménagement, de permis de démolir et de déclaration préalable.
ZFE (PPL, Art. 11)
L’article repousserait les obligations d’instauration d’une ZFE à 2029 pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants. Il étend le champ des véhicules exclus des restrictions de circulation à la plupart des utilitaires et camions (poids supérieur à 3,5 tonnes) et repousserait à 2030 l’interdiction de circulation des véhicules diesel immatriculés avant 2011 et essence immatriculés avant 2006.
Contractualisation (PPL, Art. 35)
L’inscription d’une collectivité dans une démarche contractuelle ne pourrait pas constituer un critère exclusif pour le versement d’une subvention d’investissement. Les sénateurs souhaitent ainsi prévenir les situations où une politique contractuelle priverait d’une dotation les collectivités qui n’y participeraient pas.
Ceci répond notamment à une crainte qui avait émergé lors du lancement des CRTE, certaines associations d’élus craignant que, puisque le contrat est signé par les intercommunalités, les communes se voient privées des enveloppes associées. Cette crainte ne s’est pas réalisée puisqu’aucune enveloppe n’a été spécifiquement réservée au financement des CRTE, et une large majorité des intercommunalités ont mis en place une concertation étroite avec leurs communes membres pour signer ces contrats.
Une dotation unique d’investissement (PPL, Art. 36)
Les sénateurs proposent d’expérimenter une dotation unique d’investissement, dans un ou plusieurs départements. Elle se substituerait à la DETR, la DSIL et la dotation politique de la ville. Cette dotation serait réservée aux communes, intercommunalités et PETR, ou des maîtres d’ouvrages désignés dans le cadre d’une contractualisation avec l’État. Une commission d’élus constituée auprès du préfet de département serait chargée de prioriser les opérations subventionnées.
Renforcement des prérogatives du CFL (Art. 33)
Les sénateurs souhaitent conforter le rôle du CFL en prescrivant plus en détail les dispositions légales sur lesquelles le CFL doit être consulté en amont de leur dépôt dans les assemblées.
Propositions de modifications constitutionnelles
Affirmation du pouvoir réglementaire local
Les sénateurs souhaiteraient renforcer la reconnaissance constitutionnelle du pouvoir réglementaire des collectivités pour l’exercice de leurs compétences. Dans ces domaines, le Premier ministre ne pourrait être chargé de l’application des lois que s’il y a été expressément habilité par la loi. (PPLC, Art.2).
Concrètement, les dispositions légales dont l’application relèverait des collectivités locales ne pourrait être mises en œuvre par voie de décret, sauf si le législateur le prévoit. Intercommunalités de France encourageait déjà les parlementaires à modérer la pratique des renvois à des décrets pris en Conseil d’État pour l’application des lois, et à privilégier le renvoi au pouvoir réglementaires local (cf. Feuille de route des intercommunalités de France ). Ceci n’empêche pas le législateur lui-même d’être très prescriptif, dès la rédaction de la loi (et parfois justement avec l’intention de ne pas laisser le Gouvernement encadrer les dispositions légales : ainsi par exemple la loi d’accélération des énergies renouvelables).
Autonomie fiscale
La part des impositions de toutes natures dont la loi autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif ne pourrait être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2023. Les abattements et exonérations appliquées à ces impositions sont compensés par une dotation ou un produit d’impôt au moins égal au produit perçu l’année précédant l’abattement ou la compensation (PPLC, Art.6 ; PPLO, Art.1er).
Aujourd’hui, la Constitution protège l’autonomie financière des collectivités (i.e. ressources propres) mais pas leur autonomie fiscale (i.e. que ces ressources reposent principalement sur des impôts locaux avec pouvoir de taux). Le juge constitutionnel reste très flou dans l’appréciation du principe d’autonomie financière - il s’agit surtout de garantir des capacités budgétaires suffisantes pour garantir la libre administration - et se montre réservé sur l’autonomie fiscale (qui pourrait se heurter aux principes de légalité de l’impôt et d’égalité devant l’impôt).
Compensations financières
Tout transfert, extension ou modification de compétence résultant d’une décision de l’État et ayant pour effet d’augmenter les dépenses des collectivités ou de leurs groupements serait strictement compensé. Cette compensation serait réévaluée tous les cinq ans (PPLC, Art.6 ; PPLO, Art.3).
Si le principe de compensation des compétences transférées est bien établi, l’idée d’une révision régulière de cette compensation est nouvelle.
ADCF - Analyse complète
Sur le site du Sénat :
La PPL constitutionnelle (PPLC) ;
La PPL organique (PPLO);
La PPL ordinaire (PPL).
Les textes ont été envoyés à la Commission des lois du Sénat, qui ne les a pas encore mis à son ordre du jour.
Le contexte politique
Depuis 2020 et la publication de « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales », le Sénat tente de reprendre l’initiative sur les projets de décentralisation, au titre de son rôle constitutionnel de représentation des territoires.
En l’absence de majorité présidentielle à l’Assemblée nationale, la coalition sénatoriale de la droite et du centre dispose d’un important pouvoir de négociation avec le Gouvernement. Ce dernier, par ailleurs, dispose de peu de véhicules législatifs pour conduire ses réformes.
Le Président de la République recevra le 3 mai les conclusions de la mission confiée à Éric Woerth, qui pourra déboucher sur des mesures de refonte de l’organisation territoriale du pays.
L’ensemble de ces nouvelles propositions de lois sénatoriales pourra donc servir de point d’appui aux négociations futures entre les assemblées et avec l’État. Le positionnement du Sénat traduit aussi les inquiétudes des collectivités face aux mesures de rigueur budgétaires annoncées ou attendues dans l’année.
Il n’est donc pas certain que ces propositions de loi arrivent au terme de leur parcours législatif, d’autant que l’une d’entre elles a un caractère constitutionnel (obligation d’accord entre les deux chambres et adoption à la majorité qualifiée en Congrès). Mais elles pèseront, à n’en pas douter, dans les débats à venir.
Exemplaire de la concurrence actuelle entre les chambres, le titre III de la PPL, « Faciliter l’engagement en améliorant les conditions d’exercice du mandat local » vient redoubler la proposition de loi portant création d’un statut de l’élu local, adoptée à l’unanimité du Sénat et transmise à l’Assemblée nationale. Elle fait concurrence à une proposition de loi portant réforme du statut de l’élu local, déposée en première lecture à l’Assemblée nationale.
Sur les compétences des intercommunalités
Habitat
L’article 1er de la PPL a pour ambition de territorialiser la politique du logement afin de mieux l’adapter aux réalités locales et aux besoins des ménages, à travers trois leviers :
- il propose en premier lieu aux intercommunalités compétentes en matière d’urbanisme et de logement volontaires de conclure des pactes territoriaux avec l’État pour adapter les règles relatives à l’habitat et au logement fixées par la loi ou le règlement ;
- il vise ensuite à permettre aux mêmes intercommunalités volontaires de conclure des conventions avec l’État afin de réviser le zonage des dispositifs « Pinel » et prêts à taux zéro ;
- il permet enfin aux mêmes intercommunalités de conclure des conventions territoriales de coopération avec les bailleurs sociaux, notamment pour développer l’offre de logement social ou favoriser les projets d’amélioration du parc social.
Ceci correspond dans les grandes lignes à ce qu’Intercommunalités de France propose lorsque l’association promeut le renforcement du statut d’autorité organisatrice de l’habitat (AOH).
Toutefois, contrairement aux demandes d’Intercommunalités de France, ce texte prévoit également de transférer la gestion des aides à la rénovation énergétique aux Préfets de département.
Fin des compétences obligatoires et compétences à la carte ? (PPL, Art. 15)
Les compétences intercommunales obligatoires pourraient être restituées aux communes par délibération concordante du conseil communautaire et de l’ensemble des conseils municipaux des communes membres. Des compétences pourraient également être transférées à la carte aux intercommunalités.
Ces restitutions remettraient sensiblement en cause les principes qui distinguent les intercommunalités de projet des syndicats de communes… En résumé, le principe même de l’intercommunalité à fiscalité propre est questionné par les sénateurs.
PLUi à la carte (PPL, Art. 16)
Dans la même logique, le transfert de la compétence en matière de plan local d’urbanisme pourrait être « à la carte », certaines communes choisissant de transférer, d’autres non.
Abrogation des transferts Eau et Assainissement (PPL, Art. 17)
Sans surprise, le Sénat propose de rendre le transfert des compétences eau et assainissement facultatif pour les communautés de communes.
Sur les politiques publiques
Commerce (PPL, Art. 9)
Les sénateurs proposent d’élargir l’expérimentation de dispense d’autorisation d’exploitation commerciale dès lors que le SCoT ou le PLU intègre l’implantation commerciale. Aujourd’hui, cette dispense est réservée aux territoires signataires d’une ORT ou d’une GOU. Cette restriction, que les sénateurs veulent supprimer, tend à soutenir un développement commercial en centralité.
Urbanisme (PPL, Art. 9)
Le Sénat propose l’inscription dans le règlement du PLU d’exemptions complémentaires aux formalités prévues par le code de l’urbanisme (autorisations d’urbanisme). Cette évolution permettrait à la collectivité en charge du PLU d’élargir la liste des constructions dispensées de permis de construire, de permis d’aménagement, de permis de démolir et de déclaration préalable.
ZFE (PPL, Art. 11)
L’article repousserait les obligations d’instauration d’une ZFE à 2029 pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants. Il étend le champ des véhicules exclus des restrictions de circulation à la plupart des utilitaires et camions (poids supérieur à 3,5 tonnes) et repousserait à 2030 l’interdiction de circulation des véhicules diesel immatriculés avant 2011 et essence immatriculés avant 2006.
Contractualisation (PPL, Art. 35)
L’inscription d’une collectivité dans une démarche contractuelle ne pourrait pas constituer un critère exclusif pour le versement d’une subvention d’investissement. Les sénateurs souhaitent ainsi prévenir les situations où une politique contractuelle priverait d’une dotation les collectivités qui n’y participeraient pas.
Ceci répond notamment à une crainte qui avait émergé lors du lancement des CRTE, certaines associations d’élus craignant que, puisque le contrat est signé par les intercommunalités, les communes se voient privées des enveloppes associées. Cette crainte ne s’est pas réalisée puisqu’aucune enveloppe n’a été spécifiquement réservée au financement des CRTE, et une large majorité des intercommunalités ont mis en place une concertation étroite avec leurs communes membres pour signer ces contrats.
Une dotation unique d’investissement (PPL, Art. 36)
Les sénateurs proposent d’expérimenter une dotation unique d’investissement, dans un ou plusieurs départements. Elle se substituerait à la DETR, la DSIL et la dotation politique de la ville. Cette dotation serait réservée aux communes, intercommunalités et PETR, ou des maîtres d’ouvrages désignés dans le cadre d’une contractualisation avec l’État. Une commission d’élus constituée auprès du préfet de département serait chargée de prioriser les opérations subventionnées.
Renforcement des prérogatives du CFL (Art. 33)
Les sénateurs souhaitent conforter le rôle du CFL en prescrivant plus en détail les dispositions légales sur lesquelles le CFL doit être consulté en amont de leur dépôt dans les assemblées.
Propositions de modifications constitutionnelles
Affirmation du pouvoir réglementaire local
Les sénateurs souhaiteraient renforcer la reconnaissance constitutionnelle du pouvoir réglementaire des collectivités pour l’exercice de leurs compétences. Dans ces domaines, le Premier ministre ne pourrait être chargé de l’application des lois que s’il y a été expressément habilité par la loi. (PPLC, Art.2).
Concrètement, les dispositions légales dont l’application relèverait des collectivités locales ne pourrait être mises en œuvre par voie de décret, sauf si le législateur le prévoit. Intercommunalités de France encourageait déjà les parlementaires à modérer la pratique des renvois à des décrets pris en Conseil d’État pour l’application des lois, et à privilégier le renvoi au pouvoir réglementaires local (cf. Feuille de route des intercommunalités de France ). Ceci n’empêche pas le législateur lui-même d’être très prescriptif, dès la rédaction de la loi (et parfois justement avec l’intention de ne pas laisser le Gouvernement encadrer les dispositions légales : ainsi par exemple la loi d’accélération des énergies renouvelables).
Autonomie fiscale
La part des impositions de toutes natures dont la loi autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif ne pourrait être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2023. Les abattements et exonérations appliquées à ces impositions sont compensés par une dotation ou un produit d’impôt au moins égal au produit perçu l’année précédant l’abattement ou la compensation (PPLC, Art.6 ; PPLO, Art.1er).
Aujourd’hui, la Constitution protège l’autonomie financière des collectivités (i.e. ressources propres) mais pas leur autonomie fiscale (i.e. que ces ressources reposent principalement sur des impôts locaux avec pouvoir de taux). Le juge constitutionnel reste très flou dans l’appréciation du principe d’autonomie financière - il s’agit surtout de garantir des capacités budgétaires suffisantes pour garantir la libre administration - et se montre réservé sur l’autonomie fiscale (qui pourrait se heurter aux principes de légalité de l’impôt et d’égalité devant l’impôt).
Compensations financières
Tout transfert, extension ou modification de compétence résultant d’une décision de l’État et ayant pour effet d’augmenter les dépenses des collectivités ou de leurs groupements serait strictement compensé. Cette compensation serait réévaluée tous les cinq ans (PPLC, Art.6 ; PPLO, Art.3).
Si le principe de compensation des compétences transférées est bien établi, l’idée d’une révision régulière de cette compensation est nouvelle.
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