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Les zones agricoles et naturelles des plans locaux d'urbanisme (PLU) sont, par principe, inconstructibles. Ce principe s'inscrit dans les objectifs de développement durable posés par l'article L. 101-2 du Code de l'urbanisme qui dispose notamment que l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre l'équilibre entre d'une part
- le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain
- et d'autre part une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels.
Les lois n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement puis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ont réaffirmé ce principe et sont venues préciser les conditions strictes dans lesquelles la constructibilité est admise dans les zones agricoles, naturelles et forestières.
S'agissant plus particulièrement des hameaux existants, le choix de leur zonage, au regard des règles posées par le code de l'urbanisme, est fonction de l'appréciation de la configuration des lieux, des circonstances locales et doit faire l'objet d'une justification précise dans le rapport de présentation du PLU en cohérence avec le parti pris d'aménagement du projet d'aménagement et de développement durables, le juge administratif exerçant sur le zonage un contrôle limité à l'erreur manifeste d'appréciation, c'est-à-dire de l'erreur évidente (cf. par exemple : CE, 4 mars 2016, n° 384795 , compte tenu de l'absence de potentiel agricole de la parcelle concernée).
Le code de l'urbanisme permet d'envisager leur classement total ou partiel au sein de zones urbaines (U) ou à urbaniser (AU), lorsque leur importance, les conditions de leur irrigation en voirie et réseaux, la présence d'équipements et/ou leur proximité avec l'enveloppe urbaine notamment, permettent de répondre aux conditions posées par les articles R. 151-18 ou R. 151-20 du Code de l'urbanisme. Leur classement en zone agricole (A) ou naturelle (N) peut parfois se justifier, au regard des règles posées par les articles R. 151-22 et R. 151-24 du code de l'urbanisme, en présence de potentiel agricole, en raison de la qualité du site, en raison de leur éloignement de l'enveloppe urbaine des réseaux et de la voirie et/ou de leur faible importance. En effet, la présence de constructions ou d'équipements ne fait pas obstacle au classement d'un hameau en zone A ou N (CAA Nançy 2 juillet 2009, n° 08NC00465 , CAA Bordeaux, 26 novembre 2009, n° 08BX00510 ; CAA Bordeaux 10 mars 2008, n° 06BX00635 ).
Si un hameau identifié en zone A ou N du PLU est destiné à accueillir de nouvelles constructions dont les règles de hauteur, d'implantation et de densité ont vocation à garantir leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone, il convient de recourir à son classement en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL).
Cette délimitation, qui ne peut porter que sur les hameaux existants, doit toutefois demeurer exceptionnelle. Le caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs, ainsi que le précise l'article L. 151-13 du Code de l'urbanisme dans sa version issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
Lorsque le classement d'un hameau existant en zone A ou N du PLU s'impose, le règlement de ces zones peut permettre de faire évoluer les constructions existantes. Le 2° de l'article L. 151-11 du Code de l'urbanisme permet de désigner «les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site». L'article L. 151-12 du même code permet d'autoriser extensions et annexes pour les constructions d'habitations existantes «dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site.» Dans cette hypothèse, le règlement précise «la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone.» Ces deux possibilités peuvent utilement compléter l'institution exceptionnelle de STECAL.
L'ensemble de ces outils sont soumis à l'avis de la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers qui permettra notamment de vérifier la compatibilité des dispositions prévues par le projet de PLU avec la vocation de la zone concernée. C'est ainsi qu'il appartient aux auteurs des PLU d'effectuer un diagnostic fin du devenir des hameaux de son territoire, de les hiérarchiser selon leurs enjeux de développement et de définir les règles les mieux adaptées pour permettre leur évolution dans le respect de la vocation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans lesquels ils s'insèrent.
Enfin, le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets en cours d'adoption, prévoit de fixer les conditions permettant d'atteindre l'objectif programmatique d'absence de toute artificialisation nette des sols d'ici à 2050, notamment au travers des documents d'urbanisme.
La déclinaison de cet objectif aux différentes échelles de l'aménagement impliquera pour les porteurs de PLU de réfléchir à la problématique du mitage du territoire et à mobiliser les capacités de mutation du tissu urbain existant avant de planifier l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones. Ces futures dispositions pourraient ainsi contribuer à un meilleur encadrement des possibilités de développement des hameaux existants situés en espace naturel ou agricole.
Assemblée Nationale - R.M. N° 35300 - 2021-08-10
- le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain
- et d'autre part une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels.
Les lois n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement puis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ont réaffirmé ce principe et sont venues préciser les conditions strictes dans lesquelles la constructibilité est admise dans les zones agricoles, naturelles et forestières.
S'agissant plus particulièrement des hameaux existants, le choix de leur zonage, au regard des règles posées par le code de l'urbanisme, est fonction de l'appréciation de la configuration des lieux, des circonstances locales et doit faire l'objet d'une justification précise dans le rapport de présentation du PLU en cohérence avec le parti pris d'aménagement du projet d'aménagement et de développement durables, le juge administratif exerçant sur le zonage un contrôle limité à l'erreur manifeste d'appréciation, c'est-à-dire de l'erreur évidente (cf. par exemple : CE, 4 mars 2016, n° 384795 , compte tenu de l'absence de potentiel agricole de la parcelle concernée).
Le code de l'urbanisme permet d'envisager leur classement total ou partiel au sein de zones urbaines (U) ou à urbaniser (AU), lorsque leur importance, les conditions de leur irrigation en voirie et réseaux, la présence d'équipements et/ou leur proximité avec l'enveloppe urbaine notamment, permettent de répondre aux conditions posées par les articles R. 151-18 ou R. 151-20 du Code de l'urbanisme. Leur classement en zone agricole (A) ou naturelle (N) peut parfois se justifier, au regard des règles posées par les articles R. 151-22 et R. 151-24 du code de l'urbanisme, en présence de potentiel agricole, en raison de la qualité du site, en raison de leur éloignement de l'enveloppe urbaine des réseaux et de la voirie et/ou de leur faible importance. En effet, la présence de constructions ou d'équipements ne fait pas obstacle au classement d'un hameau en zone A ou N (CAA Nançy 2 juillet 2009, n° 08NC00465 , CAA Bordeaux, 26 novembre 2009, n° 08BX00510 ; CAA Bordeaux 10 mars 2008, n° 06BX00635 ).
Si un hameau identifié en zone A ou N du PLU est destiné à accueillir de nouvelles constructions dont les règles de hauteur, d'implantation et de densité ont vocation à garantir leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone, il convient de recourir à son classement en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL).
Cette délimitation, qui ne peut porter que sur les hameaux existants, doit toutefois demeurer exceptionnelle. Le caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs, ainsi que le précise l'article L. 151-13 du Code de l'urbanisme dans sa version issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
Lorsque le classement d'un hameau existant en zone A ou N du PLU s'impose, le règlement de ces zones peut permettre de faire évoluer les constructions existantes. Le 2° de l'article L. 151-11 du Code de l'urbanisme permet de désigner «les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site». L'article L. 151-12 du même code permet d'autoriser extensions et annexes pour les constructions d'habitations existantes «dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site.» Dans cette hypothèse, le règlement précise «la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone.» Ces deux possibilités peuvent utilement compléter l'institution exceptionnelle de STECAL.
L'ensemble de ces outils sont soumis à l'avis de la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers qui permettra notamment de vérifier la compatibilité des dispositions prévues par le projet de PLU avec la vocation de la zone concernée. C'est ainsi qu'il appartient aux auteurs des PLU d'effectuer un diagnostic fin du devenir des hameaux de son territoire, de les hiérarchiser selon leurs enjeux de développement et de définir les règles les mieux adaptées pour permettre leur évolution dans le respect de la vocation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans lesquels ils s'insèrent.
Enfin, le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets en cours d'adoption, prévoit de fixer les conditions permettant d'atteindre l'objectif programmatique d'absence de toute artificialisation nette des sols d'ici à 2050, notamment au travers des documents d'urbanisme.
La déclinaison de cet objectif aux différentes échelles de l'aménagement impliquera pour les porteurs de PLU de réfléchir à la problématique du mitage du territoire et à mobiliser les capacités de mutation du tissu urbain existant avant de planifier l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones. Ces futures dispositions pourraient ainsi contribuer à un meilleur encadrement des possibilités de développement des hameaux existants situés en espace naturel ou agricole.
Assemblée Nationale - R.M. N° 35300 - 2021-08-10
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