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Le 1er février 2024, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture, avec modifications, la proposition de loi. Le texte, qui avait été enrichie par les sénateurs au cours de son examen, a été largement modifiée par les députés et le gouvernement.
Les administrations, cabinets et prestations concernés
Les députés ont retiré les établissements publics industriels et commerciaux et la Caisse des dépôts et consignations du périmètre du texte. Ils ont aussi restreint celui des établissements publics administratifs et des hôpitaux (seuil d'application de 60 millions d’euros de dépenses de fonctionnement pour les premiers et de 200 millions pour les seconds).
Enfin, un amendement du gouvernement a inclus les collectivités locales (régions, départements, grandes communes et intercommunalités) qui ne figuraient pas dans le champ initial du texte. Elles seront soumises à l'essentiel des mesures de la loi. Avant de leur étendre toute la loi, le gouvernement devra remettre d'ici fin 2024 un rapport au Parlement, "après consultation des associations nationales d’élus locaux" .
Côté privé, les nouvelles règles s'adresseront aux prestataires de conseil, à leurs sous-traitants et aux consultants pour une série de prestations : stratégie, organisation des services, gestion des ressources humaines, finances, communication, élaboration et mise en oeuvre des politiques publiques, conseil en informatique sauf les prestations de programmation et de maintenance...
Les députés ont prévu qu'un décret vienne lister précisément la nature des prestations de conseil devant être encadrées par la loi.
Plus de transparence et un meilleur encadrement des cabinets de conseil
De nouvelles obligations de transparence sont imposées aux cabinets de conseil et aux consultants. Ils ne pourront prendre aucune décision administrative.
Pour éviter toute confusion des genres, ils auront l'interdiction d’utiliser tout signe distinctif (logos...) de l’administration. Il leur sera également interdit de se voir attribuer une adresse courriel comportant le nom de domaine d'une administration (sauf exception en matière informatique). Cette dernière règle avait déjà été posée par une circulaire de la Premier ministre du 19 janvier 2022 encadrant le recours par les administrations et les établissements publics de l’État aux prestations intellectuelles.
D’autres dispositions visent à mettre fin à la pratique des prestations gratuites (pro bono) des consultants ou à leur imposer l’usage du français dans leurs échanges avec l’administration et dans leurs documents.
De nouvelles obligations pèsent aussi sur les administrations. Lorsqu’un document a été rédigé avec la participation de consultants, l'administration devra mentionner cette information, préciser la prestation de conseil réalisée et son cadre contractuel. Par ailleurs, les administrations devront systématiquement évaluer les prestations des cabinets. Un décret déterminera le modèle de ces évaluations, qui seront publiées en données ouvertes.
À l'initiative des députés, une nouvelle obligation est posée pour les services de l'État : l'interdiction d'avoir recours à des prestations de conseil pour rédiger des projets de loi. Par amendement , le gouvernement a exclu du champ de cette interdiction la rédaction des études d’impact.
Le gouvernement devra présenter au Parlement, dans les un an après la publication de la loi, puis tous les deux ans, un rapport sur le suivi de l’internalisation des compétences des cabinets de conseil au sein de la fonction publique de l’État (bilan des moyens de l’Agence de conseil interne de l’État créée récemment, liste des prestations de conseil réalisées au cours des cinq années précédentes...). À l'origine, les auteurs de la proposition de loi souhaitaient un "jaune budgétaire" consacré aux recours aux conseils extérieurs. Ce document annexé au budget a depuis été créé par l’article 164 de la loi de finances pour 2023. Deux rapports sur ce sujet ont déjà été publiés par l'exécutif en 2022 (par anticipation de l'obligation) et en 2023.
Un nouveau cadre déontologique pour les cabinets de conseil
La proposition de loi pose de nouvelles règles déontologiques. Les cabinets de conseil et les consultants devront prévenir ou faire cesser tout conflit d'intérêts. Avant chaque prestation, ils devront s'engager sur un code de conduite avec l'administration concernée et lui adresser une déclaration d’intérêts.
La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) se voit confier une nouvelle mission de contrôle déontologique des prestations de conseil. Elle pourra se saisir d'office ou être saisie par l'administration bénéficiaire de la prestation de conseil, le Premier ministre, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et les associations de lutte contre la corruption.
Les députés ont supprimé la possibilité de saisine par un syndicat de fonctionnaires. Un amendement du gouvernement a remplacé les nouvelles sanctions administratives instaurées à l'origine à l'encontre des prestataires de conseil qui manquent aux règles déontologiques par des sanctions pénales.
L'article permettant de mieux encadrer et contrôler les allers-retours entre l'administration et les cabinets de conseils (pantouflage et rétro-pantouflage) a été supprimé à l'Assemblée nationale.
Les données de l'administration mieux protégées
La proposition de loi interdit enfin aux cabinets de conseil et aux consultants de réutiliser les données collectées auprès de l'administration ou de tiers pour la prestation de conseil et les oblige à supprimer les données confiées, un mois après la fin de la prestation. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) pourra contrôler ces obligations.
Cette mesure répond à une alerte de la commission d'enquête sénatoriale sur le "paradoxe de la donnée" : les cabinets de conseil assurent que les données recueillies dans le cadre de leurs prestations pour l'État ne sont pas réutilisées au profit d'autres clients, mais proposent en parallèle des parangonnages ou benchmarks réalisés en un temps record, ce qui suppose de détenir des masses de données.
La proposition de loi doit désormais être examinée en deuxième lecture le Sénat.
Assemblée Nationale Dossier législatif
Gestion publique : le recours à des cabinets de conseil évalué par la Cour des comptes
Les administrations, cabinets et prestations concernés
Les députés ont retiré les établissements publics industriels et commerciaux et la Caisse des dépôts et consignations du périmètre du texte. Ils ont aussi restreint celui des établissements publics administratifs et des hôpitaux (seuil d'application de 60 millions d’euros de dépenses de fonctionnement pour les premiers et de 200 millions pour les seconds).
Enfin, un amendement du gouvernement a inclus les collectivités locales (régions, départements, grandes communes et intercommunalités) qui ne figuraient pas dans le champ initial du texte. Elles seront soumises à l'essentiel des mesures de la loi. Avant de leur étendre toute la loi, le gouvernement devra remettre d'ici fin 2024 un rapport au Parlement, "après consultation des associations nationales d’élus locaux" .
Côté privé, les nouvelles règles s'adresseront aux prestataires de conseil, à leurs sous-traitants et aux consultants pour une série de prestations : stratégie, organisation des services, gestion des ressources humaines, finances, communication, élaboration et mise en oeuvre des politiques publiques, conseil en informatique sauf les prestations de programmation et de maintenance...
Les députés ont prévu qu'un décret vienne lister précisément la nature des prestations de conseil devant être encadrées par la loi.
Plus de transparence et un meilleur encadrement des cabinets de conseil
De nouvelles obligations de transparence sont imposées aux cabinets de conseil et aux consultants. Ils ne pourront prendre aucune décision administrative.
Pour éviter toute confusion des genres, ils auront l'interdiction d’utiliser tout signe distinctif (logos...) de l’administration. Il leur sera également interdit de se voir attribuer une adresse courriel comportant le nom de domaine d'une administration (sauf exception en matière informatique). Cette dernière règle avait déjà été posée par une circulaire de la Premier ministre du 19 janvier 2022 encadrant le recours par les administrations et les établissements publics de l’État aux prestations intellectuelles.
D’autres dispositions visent à mettre fin à la pratique des prestations gratuites (pro bono) des consultants ou à leur imposer l’usage du français dans leurs échanges avec l’administration et dans leurs documents.
De nouvelles obligations pèsent aussi sur les administrations. Lorsqu’un document a été rédigé avec la participation de consultants, l'administration devra mentionner cette information, préciser la prestation de conseil réalisée et son cadre contractuel. Par ailleurs, les administrations devront systématiquement évaluer les prestations des cabinets. Un décret déterminera le modèle de ces évaluations, qui seront publiées en données ouvertes.
À l'initiative des députés, une nouvelle obligation est posée pour les services de l'État : l'interdiction d'avoir recours à des prestations de conseil pour rédiger des projets de loi. Par amendement , le gouvernement a exclu du champ de cette interdiction la rédaction des études d’impact.
Le gouvernement devra présenter au Parlement, dans les un an après la publication de la loi, puis tous les deux ans, un rapport sur le suivi de l’internalisation des compétences des cabinets de conseil au sein de la fonction publique de l’État (bilan des moyens de l’Agence de conseil interne de l’État créée récemment, liste des prestations de conseil réalisées au cours des cinq années précédentes...). À l'origine, les auteurs de la proposition de loi souhaitaient un "jaune budgétaire" consacré aux recours aux conseils extérieurs. Ce document annexé au budget a depuis été créé par l’article 164 de la loi de finances pour 2023. Deux rapports sur ce sujet ont déjà été publiés par l'exécutif en 2022 (par anticipation de l'obligation) et en 2023.
Un nouveau cadre déontologique pour les cabinets de conseil
La proposition de loi pose de nouvelles règles déontologiques. Les cabinets de conseil et les consultants devront prévenir ou faire cesser tout conflit d'intérêts. Avant chaque prestation, ils devront s'engager sur un code de conduite avec l'administration concernée et lui adresser une déclaration d’intérêts.
La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) se voit confier une nouvelle mission de contrôle déontologique des prestations de conseil. Elle pourra se saisir d'office ou être saisie par l'administration bénéficiaire de la prestation de conseil, le Premier ministre, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et les associations de lutte contre la corruption.
Les députés ont supprimé la possibilité de saisine par un syndicat de fonctionnaires. Un amendement du gouvernement a remplacé les nouvelles sanctions administratives instaurées à l'origine à l'encontre des prestataires de conseil qui manquent aux règles déontologiques par des sanctions pénales.
L'article permettant de mieux encadrer et contrôler les allers-retours entre l'administration et les cabinets de conseils (pantouflage et rétro-pantouflage) a été supprimé à l'Assemblée nationale.
Les données de l'administration mieux protégées
La proposition de loi interdit enfin aux cabinets de conseil et aux consultants de réutiliser les données collectées auprès de l'administration ou de tiers pour la prestation de conseil et les oblige à supprimer les données confiées, un mois après la fin de la prestation. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) pourra contrôler ces obligations.
Cette mesure répond à une alerte de la commission d'enquête sénatoriale sur le "paradoxe de la donnée" : les cabinets de conseil assurent que les données recueillies dans le cadre de leurs prestations pour l'État ne sont pas réutilisées au profit d'autres clients, mais proposent en parallèle des parangonnages ou benchmarks réalisés en un temps record, ce qui suppose de détenir des masses de données.
La proposition de loi doit désormais être examinée en deuxième lecture le Sénat.
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